El pasado 14 de junio se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma a la Ley de Amnistía de 2020 en la que se agrega el artículo 9 que, en esencia, faculta al Ejecutivo federal para exentar de los procedimientos previstos en el propio ordenamiento y obtener el beneficio cuando la persona aporte elementos para conocer la verdad en casos de relevancia para el Estado mexicano. Javier Dondé Matute analiza la reforma.
La facultad es muy amplia y discrecional. En principio puede referir a cualquier delito o persona, aunque se ha especulado que la disposición fue agregada para favorecer las investigaciones en el caso Ayotzinapa. Pero la duda es la siguiente: ¿qué otros casos podrían amnistiarse?
Un análisis propio del control de convencionalidad, en el que se hace una interpretación conforme en sentido estricto a esta reforma y se interpreta conforme a los derechos humanos, puede ayudar a darle sentido al texto legal. De hecho el esquema de derechos humanos previsto en el artículo 1º constitucional obliga a realizar este análisis.
En primer lugar, se dice que la persona beneficiaria debe aportar información sobre hechos de manera que permitan conocer la verdad. Este ejercicio parece propio de una comisión de la verdad donde se busca toda la información sobre un régimen autoritario o represor para que se conozca lo que ocurrió y haya menores posibilidades de que los hechos se repitan. En este sentido, la amnistía no puede ser una “amnistía en blanco” donde la persona no otorga algo a cambio del beneficio. Como la persona está siendo procesada o sentenciada, según la fracción ii del artículo 9, podemos asumir que hubo una investigación, de manera que hay elementos, por lo menos, para ejercer la acción penal. Si ya se investigó, ¿qué otra información se pudiera proporcionar? ¿No se puede obtener la verdad de esta indagatoria?
Estamos frente al supuesto de los máximos responsables, un término acuñado en el derecho penal internacional, figura que busca priorizar las investigaciones y los procesos en contra de los líderes de organizaciones, grupos armados o el Estado. En esta rama del derecho se ha consolidado, como un criterio de política criminal, que las personas que tiene un mayor grado de culpabilidad son quienes están al frente de las entidades que de manera masiva o sistemática cometen crímenes internacionales. Entonces, ante la imposibilidad de procesar a todas las personas, se prioriza a quienes estén al frente de estas entidades. Asimismo, las formas de intervención indirecta, como la autoría mediata, la autoría por aparato organizado de poder y la responsabilidad del superior jerárquico, son herramientas muy importantes para imputar responsabilidad a estas personas.
En el contexto de la Ley de Amnistía 2020, la idea es que la persona de menor rango dentro de la organización, grupo armado o el Estado, aporte información para conocer la verdad y contextualizar de mejor manera lo que ocurrió en el pasado. Lo anterior, con independencia de que su dicho pueda ayudar a investigar y a procesar a los máximos responsables; así como a contextualizar la comisión de crímenes internacionales o de graves violaciones a los derechos humanos.
El segundo término relevante es “Estado mexicano”. Hablar de Estado tiene más relevancia en el ámbito internacional que en el entorno nacional. Resulta de gran importancia analizar cuáles son los derechos y las obligaciones de México en el ámbito internacional para darle contenido a esta frase. Este ejercicio puede no tener fin, pero como las amnistías están relacionadas con la extinción de la pretensión punitiva el Estado mexicano tiene una obligación derivada de la Convención Americana de Derechos Humanos, de los tratados de represión penal (como los que regulan la tortura y la desaparición forzada) y, en menor medida, del Estatuto de la Corte Penal Internacional, para investigar violaciones a derechos humanos y crímenes internacionales. Éstos son temas de relevancia para el Estado mexicano; pero no los delitos comunes o aislados como el robo, las lesiones o del fraude.
Si se aceptan estas interpretaciones y el Ejecutivo federal motiva correctamente el otorgamiento de amnistías, no parece haber incompatibilidad con el derecho internacional en lo que corresponde a estos asuntos. Hay dos aspectos mucho más preocupantes.
En primer lugar, no se menciona la intervención ni los derechos de las víctimas. Una amnistía condicionada tiene que estar acompañada de una respuesta a los intereses de las víctimas. Si se acepta que el artículo 9 sólo tiene sentido si se enmarca en el contexto de violaciones graves y crímenes internacionales, entonces se deben considerar los planteamientos de Naciones Unidas en los principios y las directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario, a interponer recursos y obtener reparaciones, y la declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y abuso de poder. Además, la Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene una jurisprudencia abundante sobre la reparación del daño a las víctimas.
Estos instrumentos internacionales y la jurisprudencia en materia de derechos humanos ponen énfasis en la obligación del Estado, por lo que, además de la amnistía, el Ejecutivo federal debe diseñar políticas públicas para el cumplimiento de estas obligaciones internacionales. Una amnistía sin reparación puede ser considerada una amnistía en blanco. En contraste, el artículo 3° de la Ley de Amnistía de 1994 hacía mención de la responsabilidad civil y el derecho de exigirla.
El otro punto preocupante es que el artículo 9 indica que no será aplicable lo dispuesto en el artículo 2 de la propia Ley de Amnistía 2020. Este precepto señala quiénes no podrán ser beneficiados. Para efectos de este ensayo, preocupa que se pueda amnistiar a quienes hayan cometido delitos contra la vida, la integridad corporal, secuestro y delitos con armas. Asimismo, se prohíbe amnistiar a quienes hayan cometido delitos previstos en el artículo 19 constitucional, entre los que destacan, para efectos de lo que se plantea aquí, violencia sexual contra las mujeres, trata de personas, violación, feminicidio y desaparición forzada, conductas vinculadas a violaciones a derechos humanos.
Al no ser aplicable el artículo 2 de la Ley de Amnistía 2020, el Ejecutivo puede amnistiar cualquier delito, incluso los que están exentos de esta medida según el derecho internacional. En efecto, hay una práctica en tribunales internacionales tendiente a prohibir amnistías por la comisión de crímenes internacionales o violaciones graves a derechos humanos. Esta disposición abre la posibilidad de que tortura, genocidio y desaparición forzada, por mencionar algunos, sean objeto de amnistía.
El texto viola de manera flagrante el derecho internacional de los derechos humanos en cuanto al alcance que tiene para amnistiar cualquier delito (en el derecho penal internacional el papel de las amnistías es más nebuloso). También la omisión sobre los derechos de las víctimas puede crear una contravención con los derechos humanos si no se articula un plan de reparación del daño.
En los casos mencionados, al aplicarse la Ley de Amnistía 2020 deberá realizarse un control de convencionalidad por parte del Ejecutivo federal para limitar y encuadrar su texto conforme a los estándares internacionales. Dicho ejercicio es posible jurídicamente. Habrá que esperar si hay voluntad política para llevarlo a la práctica.
