La suspensión en materia de competencia económica

En este texto, Juan Pablo Gómez Fierro tiene como propósito abordar el origen y la evolución de la competencia económica en nuestro sistema jurídico, así como también estudiar su interpretación y su aplicación en el juicio de amparo, particularmente en la suspensión.

Hoy las economías en el mundo se desarrollan bajo esquemas que promueven la competencia y la libre concurrencia en los mercados, con la finalidad de brindar a los consumidores productos y servicios de mayor calidad y a menores precios. Esto hace necesario el estudio y la reflexión de estos temas. Este artículo tiene como propósito abordar el origen y la evolución de la competencia económica en nuestro sistema jurídico, así como también estudiar su interpretación y su aplicación en el juicio de amparo, particularmente en la suspensión.

La competencia económica nació en el campo de la ciencia económica y de ahí se trasladó al Derecho, dada la necesidad de regular las situaciones jurídicas derivadas del funcionamiento de los mercados. La competencia se define como la coincidencia de oferentes y demandantes de bienes o servicios en un mercado delimitado en un sentido geográfico, temporal y productivo, con la finalidad de obtener un bien o un servicio (o una ganancia) en las mejores condiciones de utilidad y precio, dado un ambiente de rivalidad entre los competidores.¹ Su trascendencia en el panorama actual radica en el fomento de la actividad empresarial, la cual es determinante para el desarrollo de las economías mundiales.

Hacia el siglo XX el modelo de liberalización económica se había extendido en todo el mundo. Con la finalidad de integrarse a este esquema, el Estado mexicano suscribió varios convenios y tratados internacionales; además, logró adherirse a las organizaciones más importantes en materia de comercio.² En aras de dar cumplimiento a los compromisos adquiridos se llevaron a cabo los cambios legislativos y estructurales exigidos.

El 24 de diciembre de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Competencia Económica. En este ordenamiento se creó la Comisión Federal de Competencia, la primera autoridad antimonopolios del país; sin embargo, su actividad fue escasa debido a sus limitadas atribuciones. El 10 de mayo de 2011 se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la referida ley, del Código Penal Federal y del Código Fiscal de la Federación para incrementar las multas por conductas monopólicas e incorporar las sanciones penales por acuerdos colusorios.³

El cambio más relevante ocurrió el 11 de junio de 2013, cuando se reformaron y se adicionaron los artículos 6°, 7°, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Entre estas modificaciones destacan las siguientes: 1) la creación de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) como órgano encargado de garantizar la libre competencia y concurrencia, así como de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados; 2) la creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones; 3) el reconocimiento de la Cofece y del IFT como órganos constitucionales autónomos, y 4) el establecimiento de tribunales colegiados de circuito y juzgados de distrito especializados en materia de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones.

En acatamiento a este último punto, el 9 de agosto de 2013 se publicó el Acuerdo General 22/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la transformación de los juzgados de distrito y los tribunales colegiados de circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región en los correlativos órganos en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal, hoy Ciudad de México, y jurisdicción territorial en toda la República. Estos órganos entraron en funciones el 10 de agosto de 2013.⁴

En observancia a la mencionada reforma, el 23 de mayo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley Federal de Competencia Económica. A partir de estas modificaciones al marco normativo podemos afirmar que la competencia económica adquirió mayor relevancia en el orden jurídico nacional. 

La reforma constitucional de 2013 estableció, en el artículo 28, fracción VII, que las normas generales, actos u omisiones de la Cofece y del IFT podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. De igual forma se precisó que solamente en los casos en que la Cofece imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que en su caso se promueva.⁵

Esta prohibición constitucional ha sido ampliamente cuestionada debido a la imposibilidad de establecer medidas cautelares contra los actos de la Cofece y del IFT, lo que en muchos casos impide que pueda asegurarse la eficacia de las sentencias de amparo. De la exposición de motivos que dio origen a esta reforma se puede advertir que hubo opiniones encontradas a este respecto, precisamente porque algunos legisladores señalaron que eso vulneraba el derecho de acceso a la justicia.⁶

De la lectura del dictamen de las comisiones unidas⁷ se desprende que esa proscripción atendió a la protección del interés social. Para ello se citó el “Estudio sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México” publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 2012, documento en el que señaló que la suspensión había sido utilizada por los agentes económicos “para retrasar, evitar o menoscabar las decisiones de regulación” y había generado graves daños financieros. Adicionalmente, el dictamen citó diversos criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los que se reconocía la afectación que se generaría al interés social con el otorgamiento de la suspensión en materia de competencia económica y telecomunicaciones, ya que las disposiciones constitucionales y legales en la materia son de interés público y buscan proteger el interés social frente a prácticas monopólicas.⁸

A pesar de las razones expuestas por el órgano reformador de la Constitución, la prohibición de la suspensión en el juicio de amparo representa un obstáculo porque las medidas cautelares forman parte del derecho a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva —reconocidos en los artículos 17 constitucional y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos—, ya que frente a la probable inconstitucionalidad de un acto y los posibles efectos adversos que éste pudiera producir en la esfera jurídica de los particulares se impide establecer medidas para proteger provisionalmente un derecho. A pesar de las razones que dieron origen a esta prohibición constitucional, basadas principalmente en el interés social, estimo que pudo analizarse la posibilidad de que fueran los tribunales los que analizarán caso por caso los supuestos en los que podía producirse esa afectación, en lugar de fijar una prohibición absoluta.

Además de la proscripción constitucional de la medida cautelar mencionada antes se estableció una adicional en el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, en el que se dispuso que las normas generales, actos u omisiones de los órganos reguladores coordinados en materia energética podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serían objeto de suspensión.

Sin embargo, el artículo 107 constitucional dispone en su fracción X que los actos reclamados a través del juicio de amparo pueden ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, esto es, la Ley de Amparo; de ahí que el artículo 27 resulta inconstitucional pues establece un caso de excepción en materia de suspensión del acto reclamado y pretende regular un componente esencial del juicio de amparo.

Aunque no ha sido posible realizar una declaratoria general de invalidez respecto de ese artículo, en ejercicio del control de constitucionalidad ex officio, los tribunales hemos inaplicado la norma en cuestión. Así también lo ha reconocido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 2ª. CLIX/2017.⁹

Es importante señalar que la prohibición constitucional para otorgar la suspensión se estableció únicamente para los actos que emite la Cofece y el IFT, lo cual ha permitido decretar medidas cautelares tratándose de otras autoridades (administrativas y legislativas) que emiten actos que pueden tener un impacto en los temas de competencia económica.

En los juzgados especializados se han resuelto cuestiones relevantes sobre la suspensión en esta materia. En esta ocasión nos referiremos a las medidas cautelares otorgadas respecto de las reformas a la Ley de la Industria Eléctrica.

El 10 de marzo de 2021 algunos participantes del mercado eléctrico mayorista promovieron juicio de amparo en contra del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021.

Las primeras demandas en contra de ese decreto se radicaron en el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción territorial en toda la República.¹⁰ En estos asuntos se solicitó la suspensión provisional y definitiva en contra del decreto impugnado. Por tratarse de un acto proveniente de una autoridad legislativa no existía prohibición constitucional para pronunciarse sobre la medida cautelar.

Al realizar el análisis preliminar que corresponde en esta etapa procesal advertí que las normas cuestionadas modificaban la manera en que operaba el sector eléctrico, dando prioridad a un agente económico estatal sobre los demás competidores, por lo que sus efectos eran susceptibles de suspenderse material y jurídicamente.

Luego consideré que las quejosas acreditaron su interés suspensional al demostrar que realizaban diversas actividades reguladas en el sector eléctrico, por lo que se encontraban entre los sujetos que se podrían ver afectados por las disposiciones normativas contenidas en el decreto reclamado, con lo cual quedaba satisfecho el requisito previsto en la fracción I del artículo 128 de la Ley de Amparo.

Por otra parte, estimé que con el otorgamiento de la medida cautelar no se infringían disposiciones de orden público ni se vulneraba el interés social, como lo establece el artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que su otorgamiento tendría como consecuencia que se siguiera aplicando la legislación anterior a su reforma, con la que se buscó garantizar la libre competencia y concurrencia en el sector eléctrico.

Lo anterior, aunado a que la colectividad estaba interesada en que se cumplieran los objetivos del marco constitucional y regulatorio previamente establecido, a través de la continuidad de políticas públicas que fueron aprobadas para que se generen nuevas fuentes de energía limpia y propiciar las condiciones necesarias para que se ofrezcan precios más bajos para los usuarios finales, además de que la nueva legislación no podía ser regresiva ni ir en contra de la norma fundamental que le dio origen.

Después de realizar un análisis sobre la apariencia del buen derecho, consideré que el decreto cuestionado aparentemente era contrario a los artículos 25 y 28 constitucionales, lo que podría afectar los principios de competencia y libre concurrencia, no sólo en perjuicio de los agentes económicos, sino principalmente de los usuarios finales del suministro básico de energía eléctrica, por lo que concluí que se encontraban reunidos todos los requisitos para el otorgamiento de la suspensión.

El efecto de la medida cautelar fue para que se suspendieran todas las consecuencias derivadas del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021. De igual forma, se precisó que esa medida debía tener efectos generales, ya que, de otorgarla con efectos particulares, es decir, solamente para las quejosas, se les concedería una ventaja competitiva frente a los demás particulares que se encuentran en su misma posición, lo que produciría distorsiones en la industria eléctrica, afectando la competencia y el desarrollo de ese sector, principalmente en perjuicio de los usuarios finales, que es precisamente uno de los efectos adversos que se pretendían evitar.¹¹

Para no generar un vacío normativo durante la vigencia de la suspensión, precisé que las autoridades responsables y vinculadas a su cumplimiento debían aplicar las disposiciones que se encontraban vigentes previamente a la expedición del decreto reclamado, sin que éste quedara insubsistente, sino que únicamente sus efectos se postergarían en el tiempo, con lo que se conservaría la materia del juicio de amparo. En congruencia con los efectos de la suspensión, se ordenó su publicación en el Diario Oficial de la Federación, a efecto de difundir esa decisión por el mismo medio en que se dio a conocer el decreto reclamado y fuera del conocimiento de todos sus destinatarios.

En los últimos años, derivado de las reformas en materia energética y de telecomunicaciones, el número de ingresos en los órganos especializados se incrementó de manera notable.¹² En consecuencia, el Consejo de la Judicatura Federal estimó necesaria la creación del Tercer Juzgado de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República mexicana, órgano que entró en funciones el 1° de noviembre de 2021.¹³

Lo anterior evidencia la relevancia de esta materia en la actualidad. Los problemas en materia de competencia y libre concurrencia tienen un interés directo sobre la sociedad, ya que al margen de que los agentes económicos están legitimados para defender esos principios reconocidos en el texto constitucional, en realidad son los consumidores quienes resienten los desequilibrios y la falta de competencia en los mercados. De ahí la importancia de considerar y analizar a profundidad estos temas, pues de ello depende la tutela efectiva de dichos principios.

1. Jorge Witker y Angélica Varela, Derecho de la competencia económica en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 2003, p. 3. Disponible en https://biblio.juridicas.unam.mx/. Consultado el 17 de julio de 2023.[↩]
2. Los acuerdos comerciales más importantes suscritos por el Estado mexicano fueron el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, mejor conocido como GATT por sus siglas en inglés (General Agreement on Tariffs and Trade) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Por otra parte, México fue aceptado en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y en la Organización Mundial del Comercio (OMC).[↩]
3. “Qué hacemos en la Cofece. Línea del tiempo”. Disponible en https://www.cofece.mx/. Consultado el 7 de julio de 2023.[↩]
4. Véase “Acuerdo general 22/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la conclusión de funciones de los juzgados cuarto y quinto de distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región y su transformación como juzgados primero y segundo de distrito en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal y jurisdicción territorial en toda la República. A la conclusión de funciones de los tribunales colegiados segundo y tercero de circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región y su transformación como primer y segundo tribunales colegiados de circuito en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal y jurisdicción territorial en toda la República. Así como su domicilio, fecha de inicio de funcionamiento y a las reglas de turno, sistema de recepción y distribución de asuntos entre los órganos jurisdiccionales indicados. Y al cambio de denominación de la oficina de correspondencia común del Centro Auxiliar de la Primera Región”. Disponible en https://dof.gob.mx/. Consultado el 10 de julio de 2023.[↩]
5. En ese precepto también se estableció, por lo que se refiere a la procedencia del juicio de amparo indirecto, que cuando se trate de resoluciones emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio, sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento, y las normas generales aplicadas durante éste sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida y en ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales.[↩]
6. ^“Proceso legislativo. Exposición de motivos”. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm. Consultado el 17 de julio de 2023.[↩]
7. Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Comunicaciones y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos.[↩]
8. ^“Proceso legislativo. Dictamen de las comisiones unidas”. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm. Consultado el 17 de julio de 2023.[↩]
9.  Tesis de rubro: “Suspensión en el juicio de amparo. El artículo 27 de la ley de los órganos reguladores coordinados en materia energética, es inconstitucional por no respetar el principio de reserva de ley reglamentaria”. Registro digital: 2015393.[↩]
10. Juicio de amparo 118/2021 y su acumulado 120/2021.[↩]
11. Cabe señalar que, en sesión de 14 de junio de 2023, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 170/2023, determinó por mayoría de tres votos que la modulación al principio de relatividad en aras de tutelar los principios de competencia y libre concurrencia es una medida adecuada.[↩]
12. En el Juzgado Segundo de Distrito Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones se recibieron en 2021 casi 9,000 demandas de amparo en las que se impugnaron los decretos por los que se reformaron la Ley de la Industria Eléctrica, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley de Hidrocarburos, entre otras demandas propias de la competencia material del órgano.[↩]
13. Véase “Acuerdo general 15/2021, del pleno del consejo de la judicatura federal, relativo a la creación, denominación e inicio de funciones del juzgado tercero de distrito en materia administrativa especializado en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la república mexicana, así como su competencia, jurisdicción territorial, domicilio, reglas de turno, sistema de recepción y distribución de asuntos entre los juzgados de distrito en la residencia indicada; y que reforma el similar 3/2013, relativo a la determinación del número y límites territoriales de los circuitos judiciales en que se divide la república mexicana; y al número, a la jurisdicción territorial y especialización por materia de los tribunales de circuito y de los juzgados de distrito”. Disponible en https://dof.gob.mx/. Consultado el 13 de julio de 2023.[↩]