El papel del gasto de gobierno y la reforma tributaria
Con la globalización del mundo actual, algunos aspectos que parecían poco importantes en una economía cerrada se han vuelto fundamentales en una economía abierta y digital. El autor explica cuáles son los aspectos principales que favorecen la apertura comercial de un país y su competitividad a nivel internacional.
El papel que debe desempeñar el gobierno para ayudar a un país a adaptarse con éxito a la globalización tiene varios aspectos. En primer lugar, debe eliminar los obstáculos que podrían impedir que la economía funcione con éxito en un entorno de mayor apertura comercial. En segundo lugar, debe introducir políticas capaces de regular o detener los impactos negativos de una mayor actividad comercial, como salarios más bajos o pérdida de mercado para los productos nacionales. En tercer lugar, lo cual va muy de la mano con lo anterior, debe apoyar a los mayores perdedores de la apertura del mercado interno para hacerle frente a los cambios y, progresivamente, ayudarlos a reintegrarse al nuevo entorno económico.
En países en desarrollo como México existen diversos obstáculos que impiden que los mercados operen con un mayor nivel de eficiencia. Estos obstáculos pueden clasificarse del siguiente modo: i) físicos, ii) institucionales y iii) los generados por políticas incorrectas. El proceso de hacer una economía mejor preparada para un entorno más abierto y competitivo requiere cambios en estos tres obstáculos.
En relación con el primer aspecto, queda claro que una economía que funcione bien necesita infraestructura física. Por lo general, pero no siempre, ésta es proporcionada o financiada por el gobierno. Incluye carreteras, puertos, aeropuertos, puentes, túneles, líneas eléctricas, obras hidráulicas, alcantarillado, etcétera. Esta infraestructura es necesaria para facilitar los movimientos de personas y mercancías sin costos excesivos.
Lo anterior es cierto para cualquier economía, pero la apertura de los mercados internos a la globalización hace que estos aspectos sean particularmente significativos porque una mayor parte de la producción del país debe exportarse. Esta apertura puede requerir importantes inversiones destinadas a mejorar la calidad de la infraestructura física de México y, en particular, de las infraestructuras que unirán al país con el resto del mundo.
La globalización requiere un análisis más detallado de la infraestructura existente de un país y de las inversiones necesarias para que esa infraestructura sea adecuada al nuevo entorno económico que incluirá aumentos en las exportaciones y las importaciones. Por lo tanto, el gasto del gobierno para mejorar y expandir la infraestructura existente deberá aumentar. La razón es que enviar productos fuera de un país, cuando las carreteras y los puertos no son los adecuados, puede resultar muy caro.
En relación con el segundo aspecto, una economía que funcione bien necesita instituciones eficientes. La calidad de estas instituciones debe ser buena si el país va a competir con otros países y si los costos burocráticos no elevarán el costo de sus exportaciones y desalentarán la inversión extranjera directa. Las instituciones de un país deben: a) facilitar la celebración de contratos y registrarlos y hacerlos cumplir de manera eficiente; b) proteger propiedades y derechos de propiedad; c) mediar en controversias rápidamente y a un costo razonable; d) facilitar la entrada a nuevas actividades, incluida la creación de nuevas empresas; e) facilitar la salida de algunas actividades, ya sea voluntaria o forzada por la quiebra; f) proteger y capacitar a la fuerza laboral, además de brindar oportunidades a los trabajadores que pierdan su empleo; g) facilitar la transferencia de fondos de los ahorradores a los inversores o de una inversión a otra, y h) facilitar la administración y el cumplimiento tributario.
Las instituciones se alimentan unas de otras y facilitan el trabajo de las demás. Cuando una institución fracasa puede tener un impacto negativo significativo en las actividades económicas y en otras instituciones y dañar la economía.
Por ejemplo, un sistema de justicia con fallas propicia que sea más difícil tener una economía basada en reglas y también un buen sistema tributario porque los evasores de impuestos o aquellos que no cumplen con los términos de los contratos no son penalizados. Un sistema educativo fallido produce ciudadanos y trabajadores mal capacitados y una administración pública ineficiente.
Un concepto importante aquí es el de las externalidades institucionales, lo que implica que el fracaso en una institución puede afectar seriamente a otras instituciones. Así, en un país en proceso de globalización, las fallas institucionales, sobre todo las tributarias, pueden resultar particularmente dañinas para la competitividad económica internacional.
En el caso de México es claro que con la aprobación de diversas iniciativas recientes, como la reforma eléctrica o la búsqueda de una reforma fiscal “sin subir impuestos”, habrá una falta de correlación entre el desarrollo económico y el desarrollo institucional. Y es que con la globalización y la digitalización de las empresas, algunos aspectos que parecían poco importantes en una economía cerrada se han vuelto fundamentales en una economía abierta y digital. Algunos ejemplos son la transparencia y la objetividad de las reglas, las normas contables, las leyes de quiebras, los requisitos de divulgación para las empresas, las reglas para promover la competencia, las reglas que ordenan la inversión extranjera, las reglas contra los actos de corrupción, etcétera.
A todas luces es evidente que la creación de una infraestructura institucional adecuada requerirá un gasto adicional por parte del gobierno. También requerirá el abandono de formas antiguas o tradicionales de hacer las cosas. Por ejemplo, el abandono de un sistema en el que las relaciones económicas se basan mayoritariamente en relaciones interpersonales informales, para reemplazarlo por un sistema basado en reglas claras que se apliquen objetivamente a todos, incluyendo a los extranjeros.
Estos cambios pueden requerir reformas significativas en las instituciones y el avance hacia mayor transparencia y mejora en la regulación, aspectos en los que la nueva administración de Andrés Manuel López Obrador tiene mucho qué hacer. Y es que en México se ha demostrado que el avance hacia un nuevo sistema tributario puede toparse con obstáculos de naturaleza más bien política que económica. No hay que olvidar que un sistema basado en reglas será esencial para acabar con la corrupción y dar confianza al país.
Finalmente, en lo que corresponde al tema de la instrumentación de políticas incorrectas, es importante hacer notar que un país podría tener excelentes infraestructuras físicas e institucionales y aun así no funcionar bien en un mundo globalizado si sus políticas no son correctas. Los formuladores de políticas podrían cometer errores al fijar las tasas de interés, al elegir un sistema tributario, al determinar el nivel o la composición del gasto público, al elegir el tipo de cambio, etcétera. En un entorno competitivo internacionalmente, estos errores pueden ser costosos. La razón de lo anterior es que la globalización y la digitalización de la economía han hecho posible que los responsables políticos tengan acceso a flujos de recursos financieros mucho mayores de lo que era posible en el entorno cerrado del pasado.
Por esa razón las crisis financieras, estimuladas por políticas deficientes, se han vuelto más frecuentes a lo largo de los años. Por otro lado, los países que siguen mejores políticas económicas ahora son capaces de crecer a tasas mucho más altas de lo que era posible hacerlo en el pasado, como se desprende de los desempeños de China, Corea, Taiwán, Tailandia, Chile, Irlanda y otros países. El mayor acceso al capital extranjero, a las tecnologías y a los mercados extranjeros, favorecido por la globalización, lo ha hecho posible. Instrumentar leyes que los limiten representa un serio obstáculo para el crecimiento económico.
Tampoco hay que olvidar que los mercados necesitan la participación gubernamental para hacer frente a los problemas que ocasiona el mercado. El gobierno debe fortalecer y hacer cumplir las reglas que requieren el suministro de información completa sobre las cuentas de las empresas públicas y privadas. Este aspecto está íntimamente ligado a la necesidad de introducir buenas reglas contables, todo con el fin de mejorar la capacidad regulatoria de un país.
Es claro que la apertura comercial y la digitalización genera que un grupo de personas sufra pérdidas económicas, especialmente a corto plazo. Algunas de estas personas pueden transferirse rápidamente a otras actividades en expansión. Sin embargo, otras pueden ser demasiado mayores o no estar capacitadas para encontrar fácilmente otros trabajos o para crear nuevas actividades en el nuevo entorno. Para estas personas es posible que el gobierno deba intervenir con programas de jubilación anticipada, compensación por desempleo, préstamos subsidiados para iniciar otras actividades, etcétera. Estos programas suelen resultar costosos y dar lugar a un mayor gasto público.
Al mismo tiempo, como ya se mencionó, algunos grupos estarán mejor preparados o en mejores posiciones para aprovechar las nuevas oportunidades. Estos grupos podrían ver cómo sus ingresos aumentan rápidamente, dando lugar al resultado a menudo observado de un empeoramiento de la distribución del ingreso. Si bien el gobierno no puede ignorar a quienes sufren reducciones de ingresos, tampoco debe ignorar a los que se benefician con los cambios. Este último grupo debe contribuir de manera equitativa, a través de un sistema tributario adecuado, al mayor gasto público que enfrenta el gobierno. Lo anterior nos lleva más directamente a la cuestión del papel que desempeña la reforma fiscal durante la globalización y la digitalización de la economía.
