¿Se acercan daños irreversibles a los organismos constitucionales autónomos?

La doctora Elsa María Agustina Valencia Parra describe los embates por parte del ejecutivo federal hacia los organismos constitucionales autónomos.

En estos días prevalece una gran inquietud en la comunidad académica jurídica mexicana –entre abogados, servidores públicos y otros sectores– por el destino de los organismos constitucionales autónomos (OCAs) ante las constantes arremetidas por parte del titular del poder ejecutivo federal, quien pretende su demolición apoyado por sectores de la población que desconocen la relevancia de sus funciones y metas, por lo que, en forma general, describiré  cómo se han ido presentando las intromisiones del ejecutivo federal con la oportunidad y privilegio que nos ofrece en este espacio la revista abogacía®.

La administración pública federal en México (APF) evolucionó en un empeño laborioso en su proceso de democratización mediante la participación sustanciosa de partidos y grupos políticos, docentes, académicos, juristas, ciudadanos, organizaciones ciudadanas y sectores de la iniciativa privada, quienes, con obstáculos y confrontaciones, lograron expresiones jurídicas a partir de las cuales se derivaron actividades del poder ejecutivo y de los demás poderes tradicionales, a entes autónomos, a partir de 1993. Se consideró que algunas tareas, por su relevancia, debían contar con autonomía para evitar injerencia política tanto en la designación de sus integrantes, conformación de su presupuesto, selección de personal especializado, una carrera civil de servicio, emisión de fallos en forma colegiada y libremente, así como contar con las herramientas tecnológicas.

Después de separar actividades de la APF y derivarse a los OCAs se cuenta, en el cierre de 2022, con una estructura orgánica de 304 instituciones, de las cuales 64.2 % pertenecen a la administración paraestatal; 30.9%, a la centralizada, y tan solo el 4.9% a empresas productivas del Estado y sus subsidiarias.¹

Los OCAs se han multiplicado en los gobiernos locales –con base en las reformas constitucionales que les dieron origen– en materia de transparencia, elecciones, derechos humanos, y en otras más, en concurrencia con el Sistema Nacional Anticorrupción, el cual se encuentra inconcluso, y cuya Ley General que fue creada para implementar los mecanismos de coordinación entre los variados órganos de combate a la corrupción, en convergencia con actores gubernamentales de la Federación, entidades federativas, municipios, las alcaldías, incluyendo aquellas de la Ciudad de México y con organizaciones civiles.

Previamente, dos meses antes del inicio del actual régimen gubernamental, en 2018, el entonces presidente del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), Gabriel Contreras, ante las críticas del presidente de la República hacia los OCAs, señaló:

“(…) la autonomía del Instituto Federal de Telecomunicaciones se construye con todas y cada una de sus decisiones, más allá de cualquier especulación, gusten o no sus resoluciones, han sido siempre cumpliendo la Constitución. Ser autónomo significa no ser subordinado a ningún otro interés que no sea la Constitución, y así lo han marcado sus resoluciones; me remito a los hechos, más allá de cualquier especulación (…)”.²

En noviembre de 2018, el titular del Poder Ejecutivo Federal, publicó un decreto por medio del cual se expidió la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos³, por lo que diversos OCAs, entre ellos, el Banco de México (BM), el Instituto Nacional Electoral (INE), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) promovieron controversias constitucionales para impugnar el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2019.⁴

El titular del Poder Ejecutivo, desde el inicio de su mandato, se confrontó con los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,⁵ con servidores públicos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), señalando su opacidad, yen forma similar con los pertenecientes a los del INE, el IFT, la CNDH, anunciando recortes en sus sueldos, y la desaparición del Instituto de Evaluación Educativa (INEE).⁶ El 12 de diciembre de 2018, envió una iniciativa de reforma constitucional al Artículo 3, en la que se abrogaba la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del INEE, con la suspensión de evaluación de los maestros. Fue el primer OCAs que desapareció durante el actual régimen presidencial, regresó a ser un organismo público descentralizado, dependiente de la Secretaría de Educación Pública, cambiando la reforma educativa realizada en sexenio anterior.

La entonces presidenta, del hoy desaparecido INEE, María Teresa Bracho declaró:

“Eliminar un organismo autónomo como el Instituto Nacional de Evaluación Educativa representa un atentado del nuevo Gobierno contra el sistema de pesos y contrapesos de nuestra democracia y, en particular, contra los órganos autónomos. Un órgano autónomo es indispensable para conocer el sistema educativo nacional y superar las brechas de inequidad que lo caracterizan.”⁷

A partir de diciembre de 2018, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), aplicó a la APF y a los OCAs, los lineamientos de Racionalidad y Austeridad Presupuestaria 2019, entre las cuales se encontraban que, las plazas de Oficiales mayores cambiarían su nombre a titulares de Unidad Administrativa y Finanzas, debiendo modificar la reestructura organizacional de las instituciones. Se eliminaron todas las Direcciones Generales Adjuntas, desde luego con la baja del monto de los salarios de los servidores públicos,⁸ y afectaron las estructuras y actividades de estos entes autónomos.

Con respecto al Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL) en 2019, el titular de la presidencia de la República manifestó que, en un informe recibido de este OCAs, se indicaba que el titular de este tenía casi 13 años en el cargo, los demás integrantes llevaban más años en el puesto que el originalmente designado; que desde 2014 se habían duplicado las plazas en el organismo, había 16 direcciones generales, en lugar de 4. Agregó que, en cinco años se había triplicado el gasto en alimentación para el personal; el arrendamiento de vehículos para uso de sus servidores públicos se había quintuplicado, y el arrendamiento del inmueble que ocupaba este organismo, aun teniendo uno propio, que desocupó, tenía un costo mucho mayor al gasto destinado a estudios e investigaciones acerca de la pobreza.⁹ El  Ejecutivo Federal tampoco estuvo conforme con la información que este ente proporcionó acerca de la pobreza, pues la consideró exagerada, y fue cesado el titular de este ente autónomo.

Cabe señalar que, el CONEVAL en su proceso legislativo de su creación se interrumpió, pues si bien se le otorgó autonomía constitucional, el Senado no nombró a los especialistas, y no se expidió su ley reglamentaria, por lo que siguió dependiendo como organismo desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social, hoy Secretaría del Bienestar, por lo cual que, en enfrentamiento entre servidores públicos, fue posible remover al titular de este ente autónomo

En la misma proporción, la dependencia hacendaria, a las universidades públicas   les disminuyó su presupuesto desde 2019, con lo cual surgieron conflictos y protestas, entre algunos rectores, ante lo cual la dependencia federal informó que se trataba de un error, y se corregiría, en aquella ocasión no se recortaron el presupuesto, y algunas instituciones tomaron la decisión de bajar sueldos y gastos.

Al aplicar una reducción de presupuesto para 2019 en toda la administración pública, la Comisión Reguladora de Energía (CRE), organismo descentralizado, sufrió una considerable disminución, al pasar de 360 millones de pesos en 2018, a 248 para el año siguiente, imponiendo un ajuste administrativo en este órgano, el cual tuvo que despedir a 367 empleados temporales, dos terceras partes de su personal. El presidente comisionado del CRE, Guillermo García Alcocer, en enero de 2019, a la falta de una de las comisionadas del órgano, declaró la imposibilidad de sesionar, y se requerían los nombramientos. El titular del Ejecutivo, señaló que la referida dependencia actuaba como “empleado de particulares”, envío las ternas al Senado de la República, ante lo cual el titular del CRE indicó que no estaban correctamente integradas, e inmediatamente la Secretaría de la Función Pública inició una investigación en contra del comisionado, implicando un conflicto de interés y evasión fiscal de dos familiares.¹⁰ En algunos meses entre embrollos y presiones por parte del gabinete presidencial, el comisionado presidente, quien había asumido el cargo tras ser ratificado por el Senado, desde el 28 de abril de 2016, dejó el cargo, el 3 de junio de 2019, cuando su periodo debía concluir en 2023.

El 12 de noviembre de 2019, se realizó la elección de la nueva presidente de la CNDH, Rosario Ibarra Piedra, quien, al tomar la protesta en la Cámara de Senadores, provocó a los dos días, la renuncia de 10 integrantes del Consejo Consultivo de este ente, tras su nombramiento.¹¹ A partir del 1 de enero de 2020 la CNDH determinó que operaría sin visitadores generales, y sus funciones serían desempeñadas por directores generales. Los nombramientos, como el del titular de la Primera Visitaduría General, José Martínez Cruz, con estudios inconclusos en Filosofía y Letras, sin cubrir los requisitos del artículo 23 de su ley, en donde se indica que las personas al frente de ésta deben ser titulados de licenciado en Derecho.¹² En fechas posteriores, el mismo OAC procedió administrativa y penalmente en contra del servidor publicó, ante lo cual fue defendido por diversas organizaciones protectoras de derechos humanos.¹³

Uno de los asuntos relevantes que citaré brevemente, fue la omisión por parte del Senado de la República, de nombrar a los integrantes del INAI, cuya convocatoria se publicó en marzo de 2022, al concluir el periodo de 2 de sus comisionados, quedando tres vacantes de su pleno. El 11 de noviembre su Consejo Consultivo interpuso amparo, al continuar sin cubrirse las vacantes referidas, el Senado emitió una convocatoria para la tercera vacante; se aprobaron a 2 integrantes, pero fueron objetados por el Ejecutivo Federal.  Ante esta situación, el INAI interpuso controversia constitucional en marzo de 2023 ante Suprema Corte de Justicia (SCJN) por omisiones

El ente volvió a sesionar en agosto de 2023 con cuatro integrantes después de 5 meses, en octubre de 2023, la SCJN resolvió ordenando al Senado designar en periodo extraordinario de sesiones, en el cual se votaron 2 propuestas para cubrir 2 plazas de las 3 vacantes sin alcanzar los números necesarios. Se aprobó injustificadamente dar por concluidos los procesos anteriores, y emitir nuevas convocatorias. En febrero de 2024, ante la solicitud de prórroga por parte del Senado, la SCJN le otorgó 10 días hábiles para concretar las designaciones; se aprobaron, entonces, en marzo del mismo año, dos acuerdos para reiniciar el proceso de designación de 2 de las 3 vacantes.

En este brevísimo repaso de los ataques a los OCAs en la presente administración, se percibe que lo que se pretende es diluir los controles en la APF, lo cual representa una claudicación y retroceso a los logros obtenidos durante décadas; es una erosión que se va realizando con indiferencia y complicidad, y que daña los cimientos de la democracia.

1. Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Censo Nacional de Gobierno Federal (CNGF) 2023, febrero 2024, México, Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/cngf/2023/. (Fecha de consulta: 5 de febrero de 2024).[↩]
2. Revista Etcétera, septiembre 2018, Disponible en: https://etcetera.com.mx/nacional/autonomia-ift-decision-gusten-resoluciones-gabriel-contreras/#google_vignette (Fecha de consulta: 18 de febrero de 2024).[↩]
3. Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 y de la CPEUM y se adiciona el Código Penal Federal, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5542914&fecha=05/11/2018#gsc.tab=0 (Fecha de consulta: 18 de febrero de 2024).[↩]
4. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2019, Cámara de Diputados, México, Disponible en: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2019/PEF_2019_abro.pdf (Fecha de consulta: 18 de febrero de 2024).[↩]
5. Periódico El Universal, 13 de diciembre de 2018, México, Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/nacion/amlo-entierra-la-reforma-educativa-y-elimina-al-inee/ (Fecha de consulta: 18 de febrero de 2024).[↩]
6. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 3, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 15 de mayo de 2019, México, Disponible en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5560457&fecha=15/05/2019&print=true (Fecha de consulta: 5 de febrero de 2024).[↩]
7. Instituto de Evaluación Educativa, “Posicionamiento del INEWE sobre la iniciativa de reforma constitucional en materia educativa”, Disponible en: https://www.inee.edu.mx/posicionamiento-del-inee-sobre-la-iniciativa-de-reforma-constitucional-en-materia-educativa/ (Fecha de consulta: 15 de febrero de 2024).[↩]
8. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Disposiciones para la Programación y Presupuestación 2019, Disponible en: https://www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/PEF2019/docs/06/r06_ep.pdf (Fecha de consulta: 15 de febrero de 2024).[↩]
9. Revista Proceso, 26 de julio de 2019https://www.proceso.com.mx/nacional/2019/7/26/lopez-obrador-critica-excesos-en-el-coneval-duplicidad-de-plazas-onerosos-alquileres-228480.html[↩]
10. Revista Forbes, “Amlo prepara terna para la CRE, tras renuncia de García Alcocer, Disponible en: https://www.forbes.com.mx/amlo-prepara-terna-para-la-cre-tras-renuncia-de-garcia-alcocer/ (Fecha de consulta: 10 de febrero de 2024).[↩]
11. Senado de la República, Acuerdo de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República, relativo al Procedimiento de Designación de integrante del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 16 de noviembre de2019. Disponible en: https://comisiones.senado.gob.mx/derechos_humanos/consejo_consultivo.php (Fecha de consulta 11 de febrero de 2024).[↩]
12. Periódico La Jornada, Renuncia de Jesús Orozco Henríquez al Consejo Consultivo de la CNDH 10 de marzo de 2020, Disponible en: https://www.jornada.com.mx/2020/03/11/politica/010n2pol (Fecha de consulta: 20 de febrero de 2024).[↩]
13. Artículo 19, organización México, 17 de noviembre de 2021 “CNDH actúa desproporcionada e ilegalmente en contra de Defensor de DDHH,” Disponible en: https://articulo19.org/cndh-actua-desproporcionada-e-ilegalmente-contra-defensor-de-ddhh/ (Fecha de consulta: 20 de febrero de 2024).[↩]