Platicamos con Myrna García, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México, sobre el trabajo que ha hecho para fortalecer y mejorar la protección no jurisdiccional de los derechos humanos en esa entidad federativa. Su experiencia y su trabajo pueden ser compartidos con otras comisiones de la misma naturaleza para construir entornos más humanistas.
La eficacia de la protección no jurisdiccional de los derechos humanos
Myrna García – México tiene una gran tradición humanista. Desde la primera generación de los derechos humanos en el mundo, es decir, la que data de finales del siglo XVIII a principios del XIX, cuando nacen los derechos civiles y políticos, hasta la segunda generación, de principios del XIX, cuando surge nuestra Constitución de 1917 que recoge los derechos económicos, sociales y culturales.
Poco antes de ser establecida en sede constitucional, se creó una figura muy parecida a lo que hoy conocemos como ombudsperson —antes, sin considerar el género, denominada ombudsman–, y la tuvimos con ese gran pensador, Ponciano Arriaga, por ahí de 1846-1847, en San Luis Potosí. México siempre ha estado pensando y creando para el bienestar de las personas a partir de ciertas instituciones. Entonces, la tradición de México ha sido y seguirá siendo siempre humanista. Ha encontrado diversas instituciones con naturalezas jurídicas distintas que pretenden representar a las personas ante alguna autoridad que pudiera tener un ejercicio omisivo o excesivo en sus funciones y en sus obligaciones. Y, bueno, cuando se creó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh), en 1990, y después, en 1992, cuando se crea el sistema nacional no jurisdiccional de protección a los derechos humanos, en coordinación con los sistemas estatales, viene una de las grandes páginas de México en relación con la protección no jurisdiccional de los derechos humanos. Nosotros en el Estado de México nacimos un poco después que la cndh. La Comisión de Derechos Humanos del Estado de México (Codhem) nació en febrero de 1993, como lo disponía la Constitución, con una naturaleza autónoma, no solamente para la gestión, sino también para el presupuesto, y nació con finalidades que hoy siguen siendo vigentes, justo por las razones fundamentales que implica la protección de los derechos humanos a partir de sus principios: la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia, y con algo que también opera como principio y como obligación: la progresividad, la prohibición de regresividad y el máximo uso de recursos disponibles. Con estos elementos, si los ocupamos como un lego o como un empaque o un desempaque, constatamos que los derechos humanos nunca van a tener una satisfacción absoluta, porque justamente con el principio de progresividad, cuando ya tenemos un piso mínimo, luego un piso satisfactorio y más tarde un piso óptimo, siempre podremos ir de bien en mejor. Y ese es uno de los elementos que las personas tienen que poner en contexto cuando se habla de la efectividad de las comisiones de derechos humanos. Lo que nunca ha sido cuestionado es la finalidad de estas instituciones protectoras de los derechos humanos. Incluso ahora evolucionamos con el sistema constitucional que surgió a raíz de 2011. Y ahora ya no solamente defendemos los derechos humanos: ahora también los tutelamos, como lo establece la Constitución en su artículo primero. Sin duda, necesitamos un replanteamiento, pues me parece que hay una insuficiencia en la regulación jurídica que no ha permitido que las comisiones tengan una metodología adecuada sobre cómo deben ejercer su papel tutelador de los derechos humanos; pero ya no sólo para la promoción, pues ahora tenemos que enfocarnos también en la defensa. Y cuando hablamos de defensa hay que englobar las obligaciones generales que establece el artículo 1° de la Constitución: garantizar, proteger y respetar los derechos humanos.
Desde nuestra creación hemos sido supervisores, aunque hay quienes insisten en denominarnos controladores del poder público. No obstante, si nos remitimos a la naturaleza de nuestras recomendaciones, que son no vinculantes, yo diría que somos acompañantes de la buena fe, de la validez, del principio de legalidad y de la constitucionalidad que precede a toda la actividad pública. Somos eficaces y tenemos una utilidad absoluta. Esta eficacia podríamos delinearla en el sistema no jurisdiccional de los derechos humanos. La Codhem funciona a partir de lo que muchos autores denominan autoridad moral, lo que requiere la validez jurídica de nuestros posicionamientos y de nuestras recomendaciones.
Podemos ser eficaces desplegando una actividad patente, objetiva y, como lo decimos en el Estado de México de manera muy coloquial, a ras de tierra. A las personas sin duda les interesa conocer sus derechos humanos y para eso insistimos mucho en el tema de la promoción, pero también les interesa que podamos garantizar que las autoridades cumplan todas sus obligaciones para proteger esos derechos humanos.
La reforma constitucional de junio de 2011, por la que se establecieron las características de los derechos humanos y las obligaciones del Estado en la materia, permeando con una visión humanista a todo el sistema jurídico, conjuntamente con la teoría de los derechos humanos, nos permite abstraer principios y obligaciones que nos dan autoridad para aplicarlos de manera muy práctica para hacer exigible un derecho humano.
Cuando a una persona el Estado le viola un derecho humano, nosotros tomamos el concepto esencial del derecho humano que le fue violado e identificamos los derechos que surgen de aquel derecho; por ejemplo, si el derecho es la salud, podríamos identificar como algunos de sus subderechos la atención médica o el acceso a los medicamentos. Después señalamos las obligaciones en relación con lo que el ciudadano denuncia como hechos probablemente violatorios de derechos humanos, y posteriormente, atentos al contenido esencial del derecho, analizamos la situación de la persona en un contexto universal, pero a partir de su situación y su contexto de vulnerabilidad particulares, para saber qué tan reforzada tiene que ser la tutela de ese derecho humano. Entonces establecemos los elementos de disponibilidad y revisamos la disposición de recursos.
Si la persona acude a la vía jurisdiccional, obtendrá, en un caso dado, un amparo; si acude a la vía no jurisdiccional, emitiremos una recomendación. Utilizamos casi las mismas estructuras que se emplean cuando se emite una sentencia, pero con la salvedad de que no operamos con reglas, sino con principios. A partir de los principios y de las obligaciones vamos deshebrando la madeja. Nosotros compartimos la metodología de desempaque de derechos humanos que desarrollaron Daniel Vázquez y Sandra Serrano en su libro Los derechos en acción: obligaciones y principios de derechos humanos. Usamos esta metodología en nuestras recomendaciones y el resultado es que las personas encuentran la satisfacción y la materialización de su derecho y las autoridades no tienen elementos objetivos, legales ni constitucionales, que puedan contradecir nuestras recomendaciones. En resumen, sí somos eficaces.
La labor de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México
Myrna García – Uno de nuestros legados es la implementación de una metodología específica, ya muy estructurada, que nos permite dar una línea muy auténtica a la defensa no jurisdiccional. Es la metodología a la que me acabo de referir.
Otro de nuestros grandes legados radica en que somos la única comisión de derechos humanos en Latinoamérica que está aportando a la protección no jurisdiccional una herramienta como el Índice de los Derechos Humanos del Estado de México. Establecimos una afortunada alianza con el Instituto Kellogg de la Universidad de Notre Dame, y el doctor Aníbal, que es un experto en metodologías de medición, nos llevó de la mano para materializar la aplicación de cerca de 8,000 encuestas en los 125 municipios de la entidad mexiquense para generar una métrica general sobre la percepción de los derechos humanos, no sólo aplicando modelos latinoamericanos o nacionales, sino modelos muy específicos para el Estado de México y para sus diversas regiones. Este es un trabajo de medición que se seguirá realizando. Hay instituciones muy importantes que realizan medición en todo el país, pero que utilizan una única metodología, como si todas las sociedades de todos los municipios, de todos los estados, viviéramos en contextos iguales. El instrumento que hemos implementado aquí servirá para generar políticas públicas de prevención, de investigación, de sanción y de reparación particulares.
Cuando llegamos a la Codhem, hicimos un estudio y advertimos que un porcentaje muy elevado de todas las quejas que recibíamos —cerca del 40 por ciento— terminaba en algo como lo que jurisdiccionalmente sería una incompetencia o un sobreseimiento. Entonces nos dimos a la tarea de clasificar los casos por autoridad y canalizar las quejas para que las personas consiguieran lo que pretendían en relación con sus demandas. Nos dimos cuenta que tenemos vasos comunicantes muy extensos con la autoridad.
Además de llevar a cabo canalizaciones y gestiones, y de fortalecer las asesorías, en algunos casos hemos emitido una figura que implementó la función jurisdiccional y que nosotros, sin duda, también asumimos como una práctica extraordinaria que puede materializar un derecho humano de manera preventiva: la emisión de medidas cautelares con efectos restitutorios.
Muchas personas piensan que la cantidad de recomendaciones emitidas por una comisión de derechos humanos es proporcional a su efectividad. Por eso hemos trabajado mucho para dar a conocer a los ciudadanos y a las autoridades que las comisiones no solamente se circunscriben a las recomendaciones, con la finalidad de evitar que tasen nuestra eficacia en términos del número de recomendaciones emitidas. Cuando comenzamos con este tema del desempaque, llegamos a una parte maravillosa que tiene la no jurisdicción y para la que no hay oportunidad en la jurisdicción: nuestras recomendaciones pueden tener efectos no solamente para la persona que promovió la queja sino también para el resto de la comunidad, pues la administración tiene que recomponer la actividad o la omisión que perjudicó a la persona que presentó la queja, de manera que no perjudique al resto de la sociedad.
Queremos acompañar a todas las instituciones en la generación de políticas transformadoras. Hemos visibilizado, por ejemplo, cómo viven los niños de las madres que están privadas de la libertad en los seis centros penitenciarios que tienen presencia de mujeres procesadas o sentenciadas. Por medio de múltiples visitas nos percatamos de que no vivían en las condiciones ni con la infraestructura adecuadas. Lo pusimos en contexto hace un par de meses y hoy ya tienen unas áreas muy decorosas para que sus hijos puedan estar con ellas. Asimismo, los centros penitenciarios ya tienen algunos protocolos, a partir de una de nuestras recomendaciones, para atender a las mujeres embarazadas y a los niños en situación de crianza. En breve estaremos trabajando conjuntamente con las autoridades de los servicios penitenciarios, con la Procuraduría de las Niñas, Niños y Adolescentes, con el área jurídica de la Secretaría de Seguridad del Estado de México, con la Defensoría, con el Poder Judicial y con la Universidad Autónoma del Estado de México, para construir, por primera vez en la historia, un andamiaje normativo que permita la igualdad de condiciones en los centros penitenciarios para las mamás que están criando a sus hijos ahí, con el objetivo de que esas condiciones no dependan de quienes dirigen los centros penitenciarios.
Otro de los elementos que sin duda es distintivo de la comisión es la implementación eficaz de la Ley de Amnistía en el apartado que tiene que ver con los delitos de alto impacto. Hemos presentado 17 pronunciamientos, de los cuales 15 han resultado favorables. Al día de hoy a esas 15 personas se les han perdonado 326 años con nueve meses de reclusión.
En materia académica, hemos consolidado parte de la promoción de los derechos humanos con el Instituto de Investigación y Formación de Derechos Humanos. Ahí tenemos seis proyectos editoriales prestigiosos. La revista Dignitas, de corte científico, que era de carácter nacional la hemos extendido al ámbito iberoamericano. Tenemos una revista que nos permite llegar a los diferentes públicos para que todos puedan apropiarse de los derechos humanos. Contamos con otra publicación, Diálogos en DH, en la que diversos expertos abordan temas emergentes. Aunado a ello, impartimos especialidades y maestrías y se ha incrementado el interés de la ciudadanía por estudiar una especialidad en derechos humanos en nuestro Instituto de Investigaciones y Formación en Derechos Humanos. Asimismo, tenemos líneas de investigación que antes no teníamos; firmamos un convenio con el Colegio Mexiquense y tendremos una cátedra en la materia.
La pasión, sin duda, será un distintivo de lo que habremos dejado en nuestro paso por la Codhem.
La literatura académica que existe sobre los mecanismos no jurisdiccionales aborda temas como su historia, sus principios y sus fundamentos ideológicos, pero casi nunca cuestiones prácticas.
Myrna García – Cierto. Debemos generar conocimiento sobre la defensa no jurisdiccional.
Nosotros lo hemos hecho con algunos compañeros en el país. Me parece que una tarea de ese tipo podría ser bien recibida, sobre todo en lo relativo a la forma en que pueden ser efectivas nuestras recomendaciones. De lo que se trata es que ese conocimiento sea de utilidad para las personas, que en el planteamiento de los puntos recomendatorios haya cosas que realmente se puedan llevar a cabo y que no olvidemos que con estos principios que nos proporciona la metodología podemos acompañar a las autoridades para que siempre actúen de manera progresiva, con la prohibición de regresión, de acuerdo con los recursos con los que cuenten.
Tenemos conocimientos disgregados y metodologías que hemos ido generando, pero hace falta una revisión jurídica, sobre todo a partir de la reforma de junio de 2011, para generar cambios. Por ejemplo, es necesario que la protección no jurisdiccional trabaje conjuntamente con la protección jurisdiccional. Es importante trabajar de la mano para visibilizar algunos temas de mejora para los ciudadanos. Uno de esos aspectos que podríamos abordar juntos es la promoción de los derechos humanos. Necesitamos que las personas sepan que los servicios fueron creados para ellos, que se apropien de esos servicios, que los sientan suyos.
La ciudadanía no siente propios los servicios de la justicia, no conoce su efecto transformador, ni la utilidad de los órganos jurisdiccionales; tampoco sabe que las comisiones de derechos humanos tenemos como gran fuente las decisiones de los jueces federales, de los magistrados, de los ministros. Por eso considero que la jurisdicción debe coadyuvar en la promoción de los derechos humanos.
Tenemos que hacer un gran replanteamiento de la utilidad y la eficacia de las funciones públicas de organismos como el nuestro. Me parece que esa es una tarea que nos compete a todos. La naturaleza jurídica de la autonomía es muy importante, porque nos permite ser independientes para proteger la dignidad de las personas.
