El presente análisis tiene como objetivo examinar las implicaciones jurídicas, económicas y sociales de la reciente iniciativa para reformar los artículos 3, 6, 26, 27 y 28 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de organismos constitucionales autónomos y otras instituciones que han respondido al esquema descentralizador del poder.
Si bien la simplificación orgánica se ha asumido como un amenazante proceso de reducción de autonomía de diversas entidades, también vale la pena evaluar si esta reforma efectivamente puede garantizar una transformación integral que optimice la operación del Estado sin menoscabar los derechos de la sociedad ni la calidad de los servicios públicos.
Este estudio busca ofrecer un marco analítico que permita comprender el alcance y las limitaciones de la reforma conocida como “de simplificación orgánica”, partiendo del estudio de los organismos implicados y de su capacidad para generar una administración pública más eficiente, accesible y orientada a la satisfacción de las necesidades de la población.
Muchos de los organismos constitucionales autónomos (OCA) e instituciones referidos que podrían ser afectados por esta propuesta de reforma históricamente han atravesado diversos cambios en su naturaleza jurídica; sin embargo, es importante destacar que cualquier cambio que implique la pérdida de autonomía constitucional supone un retroceso para la democracia. Esto queda claro al recordar la experiencia vivida por esas mismas instituciones, pues en muchos casos éstas ya fueron parte del Poder Ejecutivo y, desde ahí, la evidencia ha demostrado que no hacían un mejor trabajo que el que han realizado bajo la forma de OCA.
Pese a lo anterior, la propuesta de reforma se sustenta en el argumento de hacer más eficientes y ágiles las estructuras administrativas del Estado, eliminando duplicidades, reduciendo la burocracia y optimizando los recursos públicos. Al reorganizar funciones y competencias dentro de las instituciones se busca que los procesos sean más rápidos, transparentes y accesibles para las personas administradas, además de generar ahorros presupuestarios. Con esto, vale la pena analizar si los órganos afectados por la reforma efectivamente pueden mejorar sus funciones mediante el nuevo esquema propuesto.
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Órganos reguladores coordinados en materia energética
Históricamente, el sector energético ha sido fundamental para nuestro país, ya que ha constituido una parte importante de la columna vertebral de su desarrollo económico y social. La energía impulsa la industria, el transporte, las comunicaciones, la agricultura y prácticamente todas las actividades cotidianas de un Estado, por lo que se considera una necesidad básica. Su disponibilidad, accesibilidad y sostenibilidad son esenciales para garantizar el crecimiento económico equilibrado y una mejora en la calidad de vida de la población, así como la soberanía nacional. Por ello, los órganos encargados de su regulación son elementales.
Los órganos reguladores coordinados en materia energética, es decir, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) son dependencias del Ejecutivo federal con personalidad jurídica, autonomía técnica, operativa y de gestión. A través de estos órganos, el Ejecutivo federal ejerce sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos. Cabe decir que estas instituciones en su forma actual han roto con algunos de los paradigmas que han regido la centralización administrativa a lo largo de los años, pues si bien forman parte de la administración pública federal centralizada, lo cierto es que su origen y sus finalidades responden a una lógica diferente en la que se ha buscado que la verticalidad característica de esa centralización prácticamente se busque desaparecer.
Por su parte, la CRE se encarga de regular el mercado en materia energética, incluyendo electricidad e hidrocarburos. En consecuencia, sus decisiones impactan en los recibos de luz, en el precio de la gasolina y en la economía de los hogares mexicanos, en general. Para lograr lo anterior, la CRE cuenta con dos grandes facultades: el otorgamiento de permisos y el establecimiento de tarifas. Si estas facultades son ejercidas de manera arbitraria o buscando solamente beneficiar a aquellos entes en los que el propio gobierno tiene intereses, la continuidad del mercado energético se puede ver comprometida, y la competencia en el mismo, reducida. Por lo tanto, la independencia en sus decisiones es indispensable para garantizar la competitividad; de lo contrario, se pueden generar consecuencias adversas en el mercado y en la economía nacional. En este sentido, es razonable preguntarse si el hecho de centralizar sus funciones en alguna dependencia del Ejecutivo y disminuir la demediada autonomía de la cre, como lo propone la reforma, permitiría seguir propugnando por la independencia regulatoria y, con esto, el mercado energético.
Por su parte, la CNH como órgano encargado de regular y promover la exploración y la extracción de hidrocarburos en México también debe garantizar el cumplimiento de sus funciones de manera imparcial, transparente, eficaz y eficiente. De no ser así, se podría comprometer el correcto desarrollo de la industria y de la economía nacional. Una vez más, la reforma propuesta hace dudar si los principios anteriores pueden ser salvaguardados correctamente, ya que la centralización de funciones supone intereses políticos de por medio, así como menor acceso a instrumentos de transparencia, lo cual conlleva consecuencias evidentes, una reducción en el rigor técnico con que deben actuar y, definitivamente, márgenes de discrecionalidad suficientes para incurrir en una preocupante opacidad con todas las consecuencias que ésta trae consigo.
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI)
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) es un ente público indispensable para la democracia mexicana. Como resultado de las luchas de la sociedad civil y del proceso de consolidación democrática que en México ha vivido desde finales del siglo pasado, contar con una institución que se encargue de garantizar el derecho de la población para tener acceso a la información pública es fundamental en aras de buscar que la rendición de cuentas, por ejemplo, sea una realidad en un país en el que por muchas décadas estuvo prácticamente ausente.
A través de esta institución, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha establecido la garantía de derechos tan importantes como el de acceso a la información y como el de la protección de los datos personales, siendo ambos crecientes en cantidad y en calidad al paso que evoluciona la sociedad mexicana, pues el crecimiento en la generación de información, y también en el manejo de datos personales por parte de instituciones públicas y privadas, ha generado la necesidad de contar con una institución con la suficiente solvencia técnica para tratar con una gran cantidad de actores existentes, tanto en el ámbito público como en el ámbito privado, y hacerlo desde una posición de autoridad que le permita la garantía efectiva de los derechos antes mencionados.
El antecedente inmediato del actual INAI fue el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), mismo que se encontraba en el ámbito del Poder Ejecutivo federal y que luego de algunos años de su creación, dejó claro que su naturaleza jurídica tenía que ir más allá en razón de la gran cantidad de actores con los que tenía que tratar y entre los cuales se encontraba el propio Poder Ejecutivo federal.
La reciente propuesta de eliminar al INAI implicaría no sólo sujetar a las importantes funciones que hoy desempeña a las limitaciones propias del ámbito competencial de la Secretaría de la Función Pública, sino que también conllevaría incrementar el riesgo de que esta última pretenda en algún momento ejercer algún tipo de influencia sobre los otros poderes tradicionales o, incluso, sobre los organismos autónomos.
La calidad democrática del Estado mexicano se vería seriamente disminuida con la decisión de eliminar a este instituto.
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Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)
El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) es un OCA cuya principal función es regular y supervisar el sector de las telecomunicaciones y de la radiodifusión. Su utilidad radica en garantizar que estos sectores operen con base en principios de competencia efectiva, promoviendo la libre competencia y evitando prácticas monopólicas, lo que beneficia a los usuarios finales con mejores servicios y precios.
Además, el IFT es responsable de otorgar concesiones para el uso del espectro radioeléctrico, regulando tanto el acceso a infraestructura como el desarrollo de nuevas tecnologías, lo que fomenta la innovación y el crecimiento en estos sectores clave. También tiene un papel esencial en la protección de los derechos de los usuarios y en la promoción de la pluralidad y la diversidad en los medios de comunicación.
Otro aspecto importante es su función en la implementación de la política de inclusión digital, lo que contribuye a reducir la brecha digital en México, garantizando que más personas, sin importar su ubicación geográfica o su situación económica, puedan acceder a servicios de telecomunicaciones de calidad.
Los beneficios de contar con una autoridad autónoma en materia de telecomunicaciones son sustanciales. Conforme al posicionamiento del IFT sobre la reforma de simplificación orgánica, en la actualidad las y los mexicanos pagan 32.1% menos que lo que se pagaba en 2013 por los servicios de telecomunicaciones, aun con la inflación. Además, 71.7% de los hogares mexicanos tiene acceso a internet. En el mismo sentido, desde la creación del IFT se han otorgado 1,762 concesiones para prestar servicios de radiodifusión, de las cuales 1,485 se han asignado sin fines de lucro, es decir, para uso social, comunitario, indígena, afromexicano o público.
Así pues, la autonomía constitucional ha sido un elemento fundamental para generar los resultados anteriores (por mencionar algunos ejemplos) a favor de la población, ya que permite agilizar los procesos con total transparencia e imparcialidad. La autonomía presupuestal juega un papel esencial en la autonomía técnica, operativa y de gestión, pues se evitan procesos de autorización que pueden caer fácilmente en fenómenos indeseables dentro del quehacer público.
Si bien la motivación de esta reforma pudiera ser la simplificación en términos de costos para la administración pública federal, debe mencionarse que desde la creación del IFY se ha disminuido 40 por ciento su presupuesto aprobado, aun cuando el IFT ha contribuido en ingresos a la hacienda pública con 180,917.8 millones de pesos.
Indiscutiblemente la reforma de simplificación orgánica puede representar un demérito en los resultados que arroje el IFT A favor de la población, debido a la interferencia política que la centralización de funciones pudiera conllevar. Para evitar afectaciones en el desarrollo tecnológico y en el acceso equitativo a las telecomunicaciones en México, valdría la pena preguntarse si la centralización es el mejor esquema para un órgano fundamental para el correcto desarrollo de la población.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con autonomía y capacidad técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza en México y mejorar la toma de decisiones a nivel nacional. Si bien esta institución se encuentra establecida y configurada a rango constitucional como un OCA, lo cierto es que el proceso para lograr arribar a esta naturaleza jurídica actualmente no ha concluido, por lo que esta institución se trata en el papel como un OCA pero, en los hechos, como un organismo público descentralizado.
De esta manera, mediante su autonomía técnica y de gestión, el Coneval logra un diálogo y una retroalimentación constantes con la propia administración pública federal. Evidentemente, bajo este esquema es necesario contar con independencia técnica para asegurar la calidad y la credibilidad de los análisis, las evaluaciones, las métricas y las recomendaciones de mejora realizadas por el Coneval. De lo contrario, sería poco fiable creer en las evaluaciones realizadas por la administración pública federal sobre su propio desempeño.
Consecuentemente, la propuesta de reforma pone en riesgo la continuidad de estas métricas que le permiten al Estado combatir de manera puntual la pobreza y la vulneración de los derechos sociales. Lo anterior, debido a que esta propuesta de reforma no plantea un espacio especializado que asegure la continuidad de las funciones de medición del Coneval, las cuales son distintas a las del INEGI.
Esto es, la reforma busca la austeridad, la eliminación de duplicidad de funciones y la devolución de algunas de estas últimas a la administración pública federal. Sobre el primer punto, el Coneval cuenta con un presupuesto equivalente a 90 pesos por cada millón de pesos de gasto social. En segundo lugar, no existe otro organismo que se encargue de la medición de la pobreza en México, ya que el INEGI realiza métricas completamente diferenciadas. Finalmente, si se intentara devolver las funciones del Coneval a alguna dependencia del Ejecutivo, las evaluaciones realizadas podrían perder su propósito, por el conflicto de interés originario al que estaría sometido.
Modificar el Coneval mediante la reforma de simplificación orgánica podría comprometer gravemente la calidad y la independencia de la evaluación de las políticas públicas en México. El coneval, como organismo autónomo, garantiza la generación de información imparcial y basada en evidencia sobre la medición de la pobreza y la evaluación de los programas sociales, lo cual es fundamental para la toma de decisiones informadas. Al eliminar su autonomía, el riesgo de que se politicen sus evaluaciones aumenta, lo que podría distorsionar los datos y los análisis utilizados para diseñar e implementar políticas públicas efectivas. Además, la credibilidad del Coneval como un organismo técnico y especializado es clave para la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno en materia de desarrollo social, por lo que su independencia es básica para asegurar que los ingentes recursos públicos invertidos efectivamente se destinen de manera eficiente a combatir la pobreza y la desigualdad.
Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu)
La Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu) es un organismo público, descentralizado, no sectorizado, con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene por objeto coordinar el Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación. Para ello, la Mejoredu se debe regir por los principios de independencia, transparencia, rendición de cuentas, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.
Con la propuesta de reforma se pretende que las atribuciones de Mejoredu sean atendidas por la Secretaría de Educación Pública (SEP), ya que se ha considerado que entre estos dos entes hay duplicidad de funciones. Sin embargo, Mejoredu tiene la tarea específica de propiciar la mejora de los aprendizajes para tener una formación integral, así como la mejora de la formación continua de los docentes.
Hay que recordar que este ente público tiene como antecedente inmediato al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), mismo que por algunos años fue un OCA cuya función sustantiva era la evaluación de las políticas relacionadas con la educación. No obstante, a la llegada de la actual administración se decidió eliminar a aquel OCA para dar paso a la Mejoredu con una naturaleza jurídica distinta y, desde luego, enfocada al ámbito de influencia del Poder Ejecutivo federal.
Si bien en su momento se criticó la eliminación del inee, ante la situación actual es deseable que esta institución siga existiendo bajo su esquema vigente, ya que su labor es esencial para garantizar la calidad y la equidad en la educación en México. Mejoredu promueve la evaluación y la mejora continua del sistema educativo de manera imparcial y técnica, lo cual permite tomar decisiones basadas en evidencia y no en intereses políticos. Además, su independencia asegura que las políticas educativas se enfoquen en mejorar los aprendizajes de los estudiantes y las condiciones de los docentes, evitando retrocesos e intervenciones que podrían comprometer la calidad de la educación. En un país con grandes brechas educativas, su existencia es clave para avanzar hacia una educación más inclusiva y equitativa.
Eliminar a la Mejoredu representaría la supresión de un contrapeso fundamental en el sistema educativo mexicano, ya que este organismo asegura que las políticas educativas sean evaluadas y mejoradas desde una perspectiva técnica, imparcial y basada en evidencia. Su desaparición concentraría el poder de decisión, lo que podría derivar en la implementación de políticas educativas influenciadas por intereses políticos y coyunturales, sin un análisis profundo y objetivo. Al perder este contrapeso, se comprometería la posibilidad de contar con evaluaciones independientes que velen por la mejora continua y por la equidad en la educación, afectando directamente la calidad del sistema educativo y los derechos de los estudiantes.
Finalmente, una vez analizados algunos de los organismos implicados en este problema, es importante subrayar que la reforma de simplificación orgánica busca incorporar a siete organismos autónomos en la administración pública federal, con base en los argumentos de austeridad, eliminación de duplicidad de funciones y reintegración de facultades a la administración centralizada.
Como se ha analizado antes, considerando las funciones actuales de estos organismos, resulta poco viable concebir una nueva administración de la siguiente manera:
• Las atribuciones del Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación (Mejoredu) concentradas por la SEP.
• El traslado de las funciones del INAI relacionadas con el derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales a la Secretaría de la Función Pública (SFP).
• La transferencia de las funciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
• En materia energética, la extinción de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), para que la Secretaría de Energía asuma la conducción y la supervisión de la política energética nacional.
• La extinción de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), trasladando la responsabilidad de garantizar la libre competencia y concurrencia a la Secretaría de Economía.
• La extinción del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), para que la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) se encargue del desarrollo eficiente de la radiodifusión y de las telecomunicaciones.
Esta reforma de simplificación orgánica presenta múltiples desafíos tanto para estos organismos como para la población mexicana en general. Al eliminar su autonomía y transferir sus funciones a dependencias del Poder Ejecutivo se corre el riesgo de erosionar la independencia en la toma de decisiones, aumentando la vulnerabilidad a influencias políticas y partidistas.
Esto no sólo compromete la imparcialidad y la eficiencia con las que operan actualmente, sino que afecta directamente a la ciudadanía, que perdería contrapesos efectivos en áreas clave como la competencia económica, la transparencia, la educación, el sector energético, las telecomunicaciones y la medición de la pobreza. Además, esta concentración de funciones en el Ejecutivo podría generar ineficiencias administrativas y mayor burocracia, en contraposición al objetivo de la simplificación, debilitando las garantías de supervisión y protección de derechos, lo que afectaría la confianza de la sociedad en las instituciones.
Además, la eliminación de pesos y contrapesos es un golpe directo a los principios fundamentales de la democracia. Estos mecanismos son esenciales para garantizar que ningún poder o autoridad tenga un control absoluto, evitando el abuso del mismo y protegiendo los derechos y las libertades de los ciudadanos. Al suprimir los contrapesos, como los organismos autónomos y las instituciones independientes, se centraliza el poder en una sola entidad o en un reducido grupo de actores, lo que abre la puerta a decisiones arbitrarias, falta de rendición de cuentas y posible corrupción. Sin contrapesos, la pluralidad y la diversidad de voces se ven silenciadas, limitando el debate y la crítica constructiva, pilares de un sistema democrático estable.
Por lo tanto, es esencial preguntarse si este esquema propuesto realmente responde a los mejores intereses de la población y, si no es así, considerar la búsqueda de un modelo alternativo que preserve los beneficios que los ciudadanos han recibido hasta ahora por parte de los organismos involucrados.
Por último, también es dable hacerse el cuestionamiento acerca de cuántos tratados suscritos por el Estado mexicano se estarían contraviniendo y de qué manera se estaría poniendo en riesgo su cumplimiento irrestricto o, incluso, su permanencia.
