Sergio Esquerra analiza la debida fundamentación en materia fiscal como un derecho fundamental a la luz de la indebida fundamentación de las resoluciones de las autoridades fiscales, muy especialmente por lo que se refiere a su competencia.
Por su importancia actual, dado que la forma es fondo, por lo menos en el ámbito de la defensa fiscal, merced a los fallos de nulidad lisa y llana que resuelven los magistrados integrantes del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, causa de la indebida fundamentación de las resoluciones de las autoridades fiscales, muy especialmente por lo que se refiere a su competencia, resulta de sumo interés para todas las personas, o por lo menos para aquellas preocupadas por la defensa de sus derechos, conocer en qué consiste y cuál es el objeto que guarda y los alcances y los extremos que tiene la debida fundamentación como derecho fundamental de seguridad jurídica reconocido y celosamente tutelado tanto en sede constitucional como legal.
Al respecto, remitámonos en principio al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”. Y, a la par, al artículo 38, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación: “Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos […] IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate”.
De lo normado en los preceptos transcritos se deduce la obligación de las autoridades fiscales de precisar todos y cada uno los dispositivos que sirvan de apoyo a las resoluciones que emitan, tanto los que sustenten su competencia ––material, espacial y por grado––, como aquellos de carácter sustantivo y adjetivo que sean específicamente aplicables. Asimismo, la obligación correlativa de señalar las circunstancias especiales, razones particulares y causas inmediatas o mediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución, haciéndose necesario a su vez que exista una adecuación entre las disposiciones invocadas y los motivos aducidos, esto es, que efectivamente se configuren las hipótesis normativas en el caso concreto.
Esas exigencias son indispensables no por mero formulismo sino a efecto de otorgar a los interesados seguridad jurídica ––integral–– en torno a que las resoluciones de las autoridades son válidas por haber sido emitidas en forma, tiempo, modo y lugar correctos.
Resúmase lo anterior en el aserto de que solamente por medio de un mandamiento escrito de autoridad competente en que se funde y motive la causa legal del procedimiento podrán ser molestados los gobernados en su persona, familia, domicilio, derechos, bienes y posesiones.
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En consecuencia, la debida fundamentación y motivación es mucho más que un requisito meramente formal: se trata de un elemento de validez, toda vez que no se reduce únicamente a citar un artículo de ley o un motivo, sino a formular una conclusión que incluya las razones plenas y suficientes del proceso lógico-jurídico para la determinación, haciéndose públicas las justificaciones de hecho y de derecho ––fondo y forma–– en las que la autoridad apoya la resolución que dirige al contribuyente.
Resulta aplicable la siguiente jurisprudencia; aunque es de hace algunos años no por eso es menos ilustrativa:
fundamentación y motivación. la debida fundamentación y motivación legal deben entenderse, por lo primero, la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento.
Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. Amparo directo 194/88, Bufete Industrial Construcciones, S. A. de C. V., 28 de junio de 1988, unanimidad de votos, ponente: Gustavo Calvillo Rangel, secretario: Jorge Alberto González Álvarez. Revisión fiscal 103/88, Instituto Mexicano del Seguro Social, 18 de octubre de 1988, unanimidad de votos, ponente: Arnoldo Nájera Virgen, secretario: Alejandro Esponda Rincón. Amparo en revisión 333/88, Adilia Romero, 26 de octubre de 1988, unanimidad de votos, ponente: Arnoldo Nájera Virgen, secretario: Enrique Crispín Campos Ramírez. Amparo en revisión 597/95; Emilio Maurer Bretón, 15 de noviembre de 1995, unanimidad de votos, ponente: Clementina Ramírez Moguel Goyzueta, secretario: Gonzalo Carrera Molina. Amparo directo 7/96, Pedro Vicente López Miró, 21 de febrero de 1996, unanimidad de votos, ponente: María Eugenia Estela Martínez Cardiel, secretario: Enrique Baigts Muñoz. [Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, parte iii, marzo de 1996, tesis VI.2O. J/43, p. 769.]
Y en lo que se refiere a la fundamentación de la competencia de la autoridad:
competencia de las autoridades administrativas. el mandamiento escrito que contiene el acto de molestia a particulares debe fundarse en el precepto legal que les otorgue la atribución ejercida, citando el apartado, fracción, inciso o subinciso, y en caso de que no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente.
De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: “competencia. su fundamentación es requisito esencial del acto de autoridad”, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución federal es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio. [Novena época, registro 177347, segunda sala, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo xxii, septiembre de 2005, materia administrativa, tesis 2A. /J. 115/2005, p. 310.]
A su vez, tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera de los particulares, sino que en origen se verifican en los ámbitos internos de gobierno, es criterio definido del Poder Judicial de la Federación que la debida fundamentación y motivación se cumple, a saber:
a) con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad de manera nítida la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada;
b) con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro.
A través de la primera premisa se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación ,y mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.1
Todo lo cual deberá de ser cumplido por la autoridad fiscal so pena de la declaratoria de nulidad en sus resoluciones, agotados que sean los medios que el particular tiene a su alcance al amparo de su legítimo derecho de defensa, acorde con el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Notas:- Jurisprudencia bajo registro 192,076, novena época, pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo xi, abril de 2000, p. 813, tesis P. /J. 50/2000 de rubro: “Fundamentación y motivación. su cumplimiento cuando se trate de actos que no trasciendan, de manera inmediata, la esfera jurídica de los particulares”.[↩]
