En este artículo, cuyo tema central es la actividad del Ejército en la operación del proyecto del Aeropuerto de Santa Lucía, el autor sostiene que no basta con la emisión de un decreto presidencial para atribuir facultades o competencia al cuerpo castrense y, con base en ellas, desarrollar las obras y las actividades respectivas, sino que debe atenderse a lo establecido en nuestra Constitución y en las leyes secundarias, así como al debido proceso legislativo, antes de implementar medidas de este tipo.
La Base Aérea Militar 1 se encuentra ubicada en un lugar que fue conocido en la época colonial como Estancia de Santa Lucía, propiedad del Colegio Máximo de San Pedro y San Pablo (de origen jesuita, franciscano y después agustino), y que a partir de 1576 empezó a desarrollarse como hacienda de ganado menor.
Como consecuencia del deterioro y el lento abandono del campo aéreo militar de Balbuena (1915), sobre los campos de la ex hacienda jesuita se inauguró la Base Aérea Militar 1, P. A. Alfredo Lezama Álvarez, el 24 de noviembre de 1952: “La base aérea se encuentra inmediatamente al sur del pueblo de San Lucas Xolox, un asentamiento originalmente fundado por los mexicas en las orillas del lago de Xaltocan”.1
El presidente Miguel Alemán Valdés, los días 30 de junio y 1º de julio, ambos del año 1952, expropió los terrenos ejidales situados en los poblados San Jerónimo Xanacahuacán (3-11-01 hectáreas), San Pedro Pozohuacán (98 hectáreas), los Reyes Acozac (51-92-50 hectáreas), Tecámac (168 hectáreas), todos del municipio de Tecámac, así como San Lucas Xoloc, municipio de Tecameca (34 hectáreas), todos en el Estado de México, para utilizarlos en la ubicación de la entonces base militar número uno.2
Los antecedentes mencionados pretenden reforzar la decisión del presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, quien ha señalado la participación del Ejército y de las Fuerzas Armadas en apoyo del país, pero no ha contemplado, bien a bien, las facultades del fuero militar en actividades meramente civiles.
Dicho lo anterior, en consideración de la importancia del tema, a raíz del desayuno que se realizó el 22 de octubre de 2019, en el que estuvo presente el secretario de la Defensa Nacional, general de división Luis Crescencio Sandoval González, así como otros altos jefes de la plana mayor del Ejército mexicano, el general de división en retiro Carlos Gaytán Ochoa, con patriotismo y valentía, aseguró que “en México la sociedad está polarizada políticamente porque la ideología dominante, que no mayoritaria, se basa en corrientes pretendidamente de izquierda que acumularon durante años gran resentimiento”. Afirmó que los frágiles contrapesos existentes han permitido un fortalecimiento del Ejecutivo que propicia decisiones estratégicas que no han convencido a todos. Llama la atención su comentario, pues el general Gaytán Ochoa tiene una larga hoja de servicios en las Fuerzas Armadas.
Ante los altos mandos del Ejército reunidos en la Secretaría de la Defensa Nacional (SDN), el general continuó con su participación en los términos siguientes: “Ello nos inquieta, nos ofende eventualmente, pero sobre todo nos preocupa, toda vez que cada uno de los aquí presentes fuimos formados con valores axiológicos sólidos que chocan con la forma con que hoy se conduce al país”.3
Mencionamos lo anterior en virtud de que el jefe del Ejecutivo federal encargó al Ejército mexicano la construcción, operación y administración del aeropuerto que está en marcha en el poblado de Santa Lucía, Estado de México. Nuestro propósito es contrastar la decisión, de acuerdo con lo dispuesto en la norma constitucional y en las leyes secundarias, con el fin de determinar si la misma se encuentra debidamente soportada en el marco legal vigente; pero sostenemos lo contrario, con el siguiente argumento.
La Constitución general, en su artículo 89, establece como facultades y obligaciones del presidente, las siguientes: “[…] VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente, o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.
Por su parte, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en su artículo 1, señala que el Ejército y la Fuerza Aérea son instituciones armadas permanentes que tienen las misiones generales de apoyar y atender necesidades imperiosas a la población civil.
También hay que tomar en cuenta lo previsto en el artículo 37 del reglamento interior de la SDN, que a la letra dice: “La Dirección General de Ingenieros es el órgano administrativo encargado de coadyuvar a satisfacer las necesidades de vida y operación de la secretaría mediante trabajos destinados a proporcionar seguridad, comodidad e higiene en alojamientos e instalaciones diversas; asesorar a los mandos en aspectos de su especialidad, y abastecer de materiales y otros artículos de su responsabilidad”.
Como podemos apreciar, en la normativa constitucional y legal se advierte de manera clara que el Ejército mexicano tiene misiones específicas de carácter militar y, por el contrario, no cuenta con facultades para llevar a cabo misiones de carácter civil, como es la construcción de un aeropuerto en Santa Lucía, y mucho menos para encargarse de su organización operativa, jurídica y de control. Los trabajos civiles no militares sólo los pueden hacer los encargados militares que soliciten licencia o que se encuentren en retiro, que hasta ahora no es el caso.
Ahora bien, el presidente Andrés Manuel López Obrador, a través de la pretendida ideología de tratar de dar soluciones a las necesidades del país, ha hecho un atento llamado a las Fuerzas Armadas para que tengan mayor participación en actividades públicas y civiles, pero en algunos casos esa participación puede incurrir en atentados contra la norma suprema fundamental y otras leyes secundarias. Por eso ponemos a consideración de los lectores un análisis crítico en torno de las determinaciones tomadas por el Ejecutivo federal respecto de la presencia militar en diversas áreas civiles, como la creación de una empresa paraestatal para la construcción y operación del Aeropuerto de Santa Lucía en el Estado de México.
La siguiente interrogante que nos ocupa gira en torno de la determinación, también del presidente de la República, para dotar a la SDN de facultades para la construcción de aeropuertos, como empresa de participación estatal. La problemática surge con la construcción del nuevo Aeropuerto de Santa Lucía en la que se decidió dar la operación, administración y explotación de dicho proyecto al mando militar, motivo que es causa de análisis del presente artículo.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la SDN cuenta con facultades para “[…] VIII. Asesorar militarmente la construcción de toda clase de vías de comunicación terrestres y aéreas […] XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejército y la Fuerza Aérea, así como los servicios civiles que a dichas fuerzas señale el Ejecutivo federal. XX. Los demás que le atribuyen expresamente las leyes y reglamentos”.
Ni en éstas, ni en ninguna otra de las fracciones del numeral citado se establece que la SDN tenga competencia para llevar a cabo la operación, administración y explotación de ese proyecto. Su competencia, de acuerdo con este ordenamiento, consiste en asesorar y prestar servicios auxiliares y demás competencias atribuidas por otros reglamentos. Por lo tanto, debe estarse al principio de legalidad o de la exactitud de la ley expresa que rige la actividad de la administración pública puesto que la interpretación de un ordenamiento legal es competencia del Poder Judicial, no una función ejecutiva. Esta función no le corresponde. Sólo debe actuar en el marco que le atribuye la ley: en sus términos exactos. Lo anterior determina que la SDN no tenga competencia para tal cometido, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Es importante señalar que dicha ley, en su artículo 29, hace mención de los asuntos que le corresponde despachar a esa dependencia. Y si bien establece que le compete asesorar militarmente la construcción de toda clase de vías de comunicación terrestres y aéreas, en ningún momento señala como parte de sus facultades o tareas llevar la operación, administración y explotación de las mismas mediante una sociedad mercantil encabezada por personal militar, en este caso de un aeropuerto.
Con respecto al desempeño de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), consideramos que su actuación es fundamental, debido a que tiene la atribución de “proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional”, de conformidad con el artículo 31, fracción XIV, de la la Ley Orgánica de la Administración Pública y el Plan Nacional de Desarrollo vigente. Sin embargo, resulta preocupante la declaración del presidente de la República en el sentido de que será la SDN la que se “quedará” con los recursos y los diversos ingresos que generen las rentas de la nueva terminal.
Asimismo, la SHCP, de conformidad con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, según lo estipulado en su artículo 3, establece que “las dependencias y entidades deberán observar las disposiciones generales que emitan la secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, para dar correcta aplicación a lo dispuesto en esta ley y el reglamento”. De lo anterior se desprende que el dinero que se obtenga de la operación del Aeropuerto de Santa Lucía necesariamente debe ingresar como recursos al presupuesto y, con posterioridad, la SHCP podrá determinar su destino en el presupuesto correspondiente.
Con respecto a las facultades de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), el artículo 36 incorpora las fracciones IV, V, VI, XXIII y XXIV, que estimamos pertinentes para el caso que nos ocupa: “A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos […] IV. Otorgar concesiones y permisos para establecer y operar servicios aéreos en el territorio nacional, fomentar, regular y vigilar su funcionamiento y operación, así como negociar convenios para la prestación de servicios aéreos internacionales V. Regular y vigilar la administración de los aeropuertos nacionales, conceder permisos para la construcción de aeropuertos particulares y vigilar su operación. VI. Administrar la operación de los servicios de control de tránsito, así como de información y seguridad de la navegación aérea […] XXIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los estados y las autoridades municipales en la construcción y conservación de obras de ese género. XXIV. Otorgar concesiones o permisos para construir las obras que le corresponda ejecutar”.
Del análisis de ese artículo podemos concluir que la dependencia que está facultada de forma expresa, tanto para la construcción como para la operación del Aeropuerto de Santa Lucía, no es la SDN, sino la SCT.
Por su parte, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en su artículo 1, establece que su objeto es “regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal”. El artículo 2 de la mencionada ley remite a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en especial a su artículo 46. Las entidades paraestatales de la administración pública federal existentes se pueden consultar verificando la “Relación de entidades paraestatales de la administración pública federal”,publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2020.
El reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales menciona qué se quiere hacer al crear una sociedad anónima de capital variable (Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles) y que estas entidades se crean a propuesta de la SHCP, previa opinión de la dependencia coordinadora del sector —en este caso, la SCT—, la cual es sometida a consideración del Ejecutivo federal. Además es necesario un “dictamen favorable de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación”.
Las incongruencias mencionadas hasta ahora se producen en contravención de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, las cuales, en sus diversos artículos, mencionan, entre otras cosas, los asuntos que corresponde despachar a las diferentes secretarías del gobierno federal; entre otras: la regulación de las funciones de las entidades paraestatales, la reglamentación en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y los egresos públicos federales, y demás regulaciones a las cuales están sujetas las entidades paraestatales.
Claro, todo lo anterior sin olvidar las disparidades que se presentan con las leyes militares, como la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en cuyas facultades o atribuciones no se encuentra la de que las Fuerzas Armadas sean responsables o facultadas para llevar a cabo la construcción y la operación jurídica y económica del mencionado Aeropuerto de Santa Lucía, en el Estado de México.
Conclusiones
En síntesis, basta reafirmar los comentarios esgrimidos en el último apartado de este texto, en el que se advierten diversas irregularidades en la constitución de una entidad paraestatal para los fines propuestos; en este caso, una empresa de participación estatal mayoritaria que construya y administre el nuevo Aeropuerto de Santa Lucía por parte del Ejército mexicano.
A continuación destaco las incongruencias más evidentes, las cuales fueron evidenciadas a lo largo del presente artículo:
1) La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece, sin lugar a dudas, las facultades de cada una de las dependencias del Ejecutivo federal. En el apartado correspondiente a las facultades de la SDN, en el análisis que se realizó no pudimos encontrar disposición expresa para construir o administrar un aeropuerto, como sí aparece como facultad de la SCT.
2) El reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales establece que, a propuesta de la SHCP, o de la secretaría correspondiente, se podrá proponer al Ejecutivo federal la constitución de entidades paraestatales.
3) La declaración que hizo el presidente de la República, en el sentido de que el dinero que se generará por las rentas de la terminal aérea se quedará en las arcas de la SDN, no tiene sustento jurídico, ya que es la diversa SHCP la que determina los lineamientos generales del ejercicio presupuestal, de conformidad con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
4) Es preocupante que se esté utilizando a los elementos castrenses para el cumplimiento de acciones que están totalmente alejadas de sus fines militares, pues no estamos ante una función de seguridad nacional o de auxilio a la población en caso de emergencia. Y si bien puede ser el sector con más experiencia en materia aérea, esa no es razón suficiente para distraer al Ejército de su actividad primordial.
5) De manera general podemos apreciar que la propuesta hecha por el presidente de nuestro país no es procedente desde la óptica jurídica, de la jerarquía de las normas constitucionales y legales, y que la participación del Ejército en esta clase de actividades civiles no es la mejor opción, pues no tiene sustento en las facultades legales atribuidas a esta honorable institución militar. Además, dicha propuesta incluso puede llegar al grado de alterar la susceptibilidad de los servidores públicos militares de las altas esferas respecto de la toma de decisiones concernientes al trabajo propio e idóneo a cargo de las Fuerzas Armadas de México.
6) El aeropuerto al que se refiere este estudio es el que, por decreto del presidente Miguel Alemán Valdés, se destinó a la base aérea militar número 1 con el nombre de P. A. Alfredo Lezama Álvarez y, por lo tanto, es necesario que un acuerdo presidencial revoque el nombre original y se le dé el de General Felipe Ángeles, no obstante que se designe como aeropuerto civil o militar.
7) No hay que pasar por alto el artículo 57 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y el artículo 215, capítulo III, del Código Penal federal, que contempla el abuso de autoridad de los servidores públicos.
Finalmente quiero agradecer la participación de los alumnos del tercer semestre de la maestría en derecho de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México que colaboraron en el análisis, la investigación y los comentarios que ameritó el presente artículo.
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