Autonomía y naturaleza del Tribunal Federal de Justicia Administrativa: un análisis constitucional

De los eventos políticos y estatales más importantes del mundo, la Revolución francesa fue un parteaguas para la aplicación actual de las ciencias jurídicas, al punto de que la concepción del poder público se vio limitada por la ley. La creación del Consejo de Estado con la “justicia retenida” y del Tribunal de Conflictos (derivado del famoso Fallo Blanco) con la “justicia delegada”, reflejaron un cambio significativo para la administración pública respecto de sus gobernados.¹

México no se quedó atrás. El 1° de enero de 1937 entró en vigor la Ley de Justicia Fiscal, que marcó el inicio de la administración de justicia fiscal y administrativa a cargo de un órgano materialmente jurisdiccional, pero que formalmente no pertenecía al Poder Judicial de la Federación. El Tribunal Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), fue facultado para dictar fallos en representación del Ejecutivo federal, lo cual implicaba su adscripción al Poder Ejecutivo. Sin embargo, esa ley fue abrogada y sustituida por la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, eliminando la previsión de su adscripción al Poder Ejecutivo.

Entonces, ¿a qué poder de la Federación pertenece el Tribunal Federal de Justicia Administrativa?

Recordemos que nuestra Constitución establece que las facultades del Poder Judicial de la Federación se depositan en “una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en plenos regionales, en tribunales colegiados de circuito, en tribunales colegiados de apelación y en juzgados de distrito”.² Por otra parte, el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución establece que el Congreso de la Unión estará facultado para “expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones” (las cursivas son nuestras).

Partiendo de lo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no pertenece a ninguno de los poderes de la Unión. Su naturaleza crea discusión en el foro jurídico, en especial por su fundamento constitucional, que establece que está dotado de “plena autonomía” para el dictado de sus fallos. No obstante, ¿esto implica que es un órgano constitucional autónomo (OCA)? Para ello debemos recordar lo que implica la existencia y la función de los OCA en el orden jurídico mexicano.

Derivada de la tecnicidad que se requiere para la realización de las funciones del Estado, surge la necesidad de crear órganos públicos especializados que se encarguen de ello. Sin embargo, no fue posible idearlos y adscribirlos orgánicamente a los tradicionales tres poderes. Por ello, con la finalidad de no romper con la separación de poderes, se crearon los OCA.

Antes de la transición del Banco de México en el primer OCA, en 1994, ciertas funciones que actualmente corresponden a los OCA eran desempeñadas por órganos descentralizados. Aunque estos órganos poseen personalidad jurídica y patrimonio propio, permanecen vinculados al Poder Ejecutivo, lo que evidencia una relación de subordinación. Así, el establecimiento de un OCA puede seguir dos posibles vías: en primer lugar, la conversión de un órgano descentralizado existente en un OCA y, en segundo lugar, la creación de un OCA desde su concepción inicial.

De acuerdo con lo anterior, existen órganos mencionados por la Constitución (órganos de relevancia constitucional o auxiliares),³ pero que no son OCA, ya que las características que necesariamente deben tener éstos para ser considerados como tales son las siguientes: 1) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución, 2) mantener con los órganos del Estado relaciones de coordinación, 3) contar con autonomía e independencia funcional y financiera y, 4) atender funciones coyunturales del Estado que requieren ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.⁴

Así, los OCA son aquellos organismos creados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o por las constituciones locales, a los cuales se les faculta para realizar una función especializada y coyuntural del Estado, con autonomía e independencia de gestión y financiera, manteniendo una relación de coordinación con los tres poderes.

En la actualidad contamos con nueve OCA:⁵ Banco de México, Comisión Federal de Competencia Económica, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social,⁶ Fiscalía General de la República, Instituto Federal de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales e Instituto Nacional Electoral.

A pesar de lo anterior, existen opiniones divididas en la doctrina respecto de otros órganos que deberían considerarse OCA. Por ejemplo, el doctor John Ackerman considera que la administración pública federal debería de ser uno;⁷ los maestros Miguel García y Moisés Smeke, por su parte, creen que las comisiones supervisoras del sistema financiero, así como la Auditoría Superior de la Federación, también deberían serlo.⁸

Por lo tanto, formalizar el Tribunal Federal de Justicia Administrativa como un OCA permitirá que el Poder Ejecutivo carezca de injerencia en sus fallos, garantizando su imparcialidad.

Primero, si bien no se encuentra expresada su naturaleza como OCA en la Constitución, plasmarlo de forma expresa, formalmente, evitará futuras discusiones judiciales, y materialmente permitirá plena independencia de sus fallos contra el Poder Ejecutivo. Segundo, en la actualidad ya existe una relación de coordinación de los OCA con los poderes de la Unión, distinto a lo que pensaría un sector doctrinario porque existe una revisión constitucional de sus fallos. Tercero, respecto de su independencia financiera y funcional, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa prevé de manera expresa dichos principios.⁹ Y cuarto, el ejercicio de su facultad jurisdiccional sobre las materias fiscal y administrativa resulta un contrapeso e implica una revisión legal en beneficio de la sociedad, ya que garantiza la especialización que requieren esas materias.En conclusión, consideramos que una reforma constitucional que formalmente reconozca al Tribunal Federal de Justicia Administrativa como un OCA, resultaría favorable para la sociedad mexicana, porque se materializaría una verdadera independencia y una real autonomía del Poder Ejecutivo y aseguraría el cumplimiento de los principios constitucionales de impartición de justicia.

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1. L. Rodríguez Rodríguez, “La explicación histórica del derecho administrativo”, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, 2005. Consultado en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1594/16.pdf.[↩]
2. Artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Consultada el 8 de septiembre de 2024.[↩]
3. F. V^. Ugalde, “Órganos constitucionales autónomos”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 29, pp. 255-256.[↩]
4. Tesis [J.]: P./J. 12/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo xxvii, febrero de 2008, registro digital 170238, p. 1871.[↩]
5. Consultado en http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/008_comisioneslx/001_ordinarias/042_vigilancia_de_la_auditoria_superior_de_la_federacion/012_unidad_de_evaluacion_y_control/007_sitios_de_interes/005_organos_constitucionales_autonomos.[↩]
6. Su naturaleza jurídica está condicionada a la expedición de su ley orgánica por el Congreso de la Unión, misma que se encuentra pendiente a la fecha en que se redacta este artículo.[↩]
7. Consultado en http://elmundodelabogado.com/2011/john-ackerman%E2%80%9Cen-2012-los-partidos-politicos-se-van-a-dar-con-todo%E2%80%9D/.[↩]
8. M. García y García y M. A. Smeke Rosellón, Teoría general del Estado, Porrúa, México, 2016.[↩]
9. Previstos en los artículos 1º y 21 de la Ley Orgánica del TFJA.[↩]