Javier Dondé explora la regulación internacional de las amnistías y su compatibilidad con los derechos humanos en contextos judiciales.
En una contribución anterior a esta columna, realicé un estudio sobre la Ley de Amnistía 2020 y su posible compatibilidad con los derechos humanos si se realiza un estudio de control de convencionalidad. Derivado de dicho análisis, se llegó a la conclusión que con una interpretación conforme en sentido estricto, es posible que el artículo 9 agregado a dicho ordenamiento sea compatible con los derechos humanos.
En el presente estudio se continuará con el tema de las amnistías. En concreto se llevará a cabo un análisis sobre los criterios internacionales que regulan este tema. Esto se llevará a cabo desde dos perspectivas: Desde los derechos humanos, en concreto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Por otro lado, desde el derecho penal internacional, en concreto con base en el Estatuto de la Corte Penal Internacional.
Es importante notar de inicio que a pesar de que los criterios pueden ser divergentes en ambos sistemas jurídicos, las amnistías no están mencionadas expresamente en ninguno de los tratados marco que deben aplicar sendos órganos jurisdiccionales; por un lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y; por el otro, la Corte Penal Internacional. Esto significa que en realidad el desarrollo de las amnistías se ha desarrollado primordialmente a través de la jurisprudencia.
Ha sido ampliamente documentado que la Corte Interamericana de Derechos Humanos rechaza las amnistías. Esto deriva de la obligación de garantizar los derechos humanos en el ámbito nacional. La Corte ha señalado, con base en su interpretación de los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esto significa que, con base en un criterio de prevención general, se busca que todas las violaciones graves a derechos humanos sean sancionadas por los tribunales nacionales.
Entonces, cualquier obstáculo que lleve a cabo el Estado para limitar su propio poder punitivo puede ser considerado como una violación a la Convención Americana de Derechos Humanos y, en particular, a esta obligación de garantizar los derechos humanos y sancionar las violaciones graves a los mismos.
Un análisis más detallado de las amnistías que han sido objeto de análisis por la Corte Interamericana de Derechos Humanos nos lleva a la conclusión de que se trata de autoamnistías. Es decir, el propio régimen que violó los derechos humanos emite la ley para buscar proteger a los miembros de dicho gobierno en contra de cualquier ejercicio de la acción penal. No se consideran, o por lo menos la Corte no ha considerado, amnistías en donde es el régimen de transición o un régimen democráticamente electo quien lleva a cabo la decisión de emitir la amnistía. El único caso con estas características ha sido el caso Gelman vs. Uruguay, donde la Corte Interamericana señaló que a pesar de que se celebró un referéndum para tratar de darle legitimidad a la ley de amnistía y a todo el proceso de transición, dichos mecanismos eran violatorios a los derechos humanos.
No se han considerado, sin embargo, amnistías condicionadas, en donde en realidad la amnistía, el beneficio se da a la persona a cambio de algo. Ese algo puede ser información para construir el derecho a la verdad o puede ser otro tipo de sanción, como por ejemplo la reparación del daño. No obstante, todo parece indicar que los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son bastante rígidos en este aspecto y la postura de acudir al poder punitivo para salvaguardar de alguna manera la integridad de los derechos humanos, sobre todo en violaciones graves a los derechos humanos, parece no haberse cuestionado.
Surge la duda si estos mismos criterios son aplicables a la Corte Penal Internacional. Como ya mencioné, ni en la Convención Americana sobre Derechos Humanos ni en el Estatuto de la Corte Penal Internacional se menciona el tema de amnistías.
En el caso de la negociación para aprobar el Estatuto de la Corte Penal Internacional, podemos visualizar varias voces de Estados que cuestionaban la posibilidad de incorporar amnistías en el texto del tratado Internacional. Sin embargo, redactar un precepto que fuera del agrado de todos los participantes resultó imposible. Es por ello que se dejaron cláusulas ambiguas a lo largo del Estatuto que permitirían a los órganos jurisdiccionales y la a Fiscalía interpretar si las amnistías son o no válidas ante este régimen.
Así surge una primera polémica en la doctrina. Si las amnistías son un tema jurisdiccional de tal forma que puedan ser consideradas como una expresión de la falta de voluntad del Estado para llevar a cabo investigaciones y procesos; lo cual activaría la competencia de la Corte Penal Internacional´. Esto es parte del análisis de complementariedad, que implica que los Estados tienen la primera oportunidad para investigar y de forma complementaria se activa la competencia de la jurisdicción internacional.
Sin embargo, hay autores que consideran que el análisis tiene que darse en el ámbito del interés de la justicia. Según el artículo 53, si la persona no goza de buena salud o es de edad avanzada, la Fiscalía puede considerar que no es necesario iniciar una investigación. Tampoco sería necesario si los derechos de las víctimas se ven satisfechos a nivel nacional.
Este último punto es más importante y relevante para el presente ensayo. Si se han atendido los intereses de las víctimas, por ejemplo, a través del acceso a la justicia y la reparación del daño, entonces no redundaría en interés de la justicia llevar a cabo la investigación y el proceso a nivel internacional.
Viendo este último punto desde la óptica de las amnistías, podríamos pensar que si hay un esquema de justicia transicional que incluya una amnistía, pero también otros mecanismos para favorecer a las víctimas en sus derechos, la Corte Penal Internacional, en concreto la Fiscalía, no tendría elementos para iniciar una investigación a nivel internacional.
Es necesario destacar que en ninguno de los dos casos la Corte Penal Internacional no evalúa si la amnistía es compatible con los derechos humanos, el derecho internacional en general o su Estatuto. Solamente determinaría si la medida representa un obstáculo para ejercer su competencia o si es compatible con el concepto de interés de la justicia previsto en el tratado internacional.
A diferencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Penal Internacional no ha analizado a profundidad el tema de las amnistías. Justamente en el contexto de la complementariedad, la Sala de Apelaciones señaló que la prohibición de amnistías a nivel internacional no era una norma que tuviera la aceptación suficiente (https://www.icc-cpi.int/court-record/icc-01/11-01/11-565 ). Aunque no lo menciona textualmente, la Sala de Apelaciones parece señalar que no hay una regla de costumbre internacional que prohíba las amnistías. Sí señala que dicha prohibición estaría en formación, pero todavía no se habría cristalizado. Es importante señalar que la apelación derivó de una sentencia de la Sala de Cuestiones Preliminares I en donde se hace un estudio muy exhaustivo sobre la prohibición de las amnistías a nivel internacional. Sin embargo, la propia Sala de Cuestiones Preliminares estableció que no estaba cristalizado o consolidada todavía la norma de costumbre internacional. En apelación, la Sala señaló que dicho análisis era en realidad dictum, lo cual significa que no era relevante para la determinación y no era parte de la litis. Por lo tanto, se limitó a señalar que la prohibición de amnistías no se había consolidado aún en el ámbito internacional.
Esta postura es de suma importancia, pues si no hay una prohibición general para que los Estados emitan amnistías, la postura en el Sistema Interamericano se limita a la interpretación de un par de preceptos y su alcance se encuentra muy limitado. Para ello sería importante confirmar que se dan los elementos para afirmar que la norma se a cristalizado como parte de la costumbre internacional o se podría impulsar un tratado que las prohibiera de manera similar a lo que se pretendía hacer con la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad.
