En la historia de la humanidad, la lucha por la tierra ha sido una constante. En nuestro país, el reparto de tierras, que surgió del reclamo campesino de 1910 y en buena medida impulsó el movimiento revolucionario, concluyó con la reforma al artículo 27 constitucional del 6 de enero de 1992, al no haber más tierras que repartir y alcanzar sus límites jurídicos. Sin embargo, no se han acabado las controversias: surgen nuevas y otras se transforman. Hoy éstas persisten por derechos colectivos entre ejidos y comunidades, y por derechos individuales entre familiares por la sucesión de los derechos agrarios. ¿Cómo se resuelven actualmente estos reclamos de justicia? La magistrada presidenta del Tribunal Superior Agrario nos ofrece un acercamiento al tema.
El mayor desafío de la justicia agraria es cumplir con el principio de celeridad, materializado en agilidad para la admisión de las demandas, el emplazamiento, el desahogo de la audiencia de ley, los alegatos, la emisión de la sentencia y su ejecución, cuando así corresponda, en todos sus términos.
Es indispensable crear un sentido de urgencia para resolver el fondo de las controversias de mayor complejidad: las que afectan al tejido social de la vida colectiva, las de mayor antigüedad, las que traspasan generaciones (algunas incluso derivan del reparto de tierras de 1915 a 1992), las que afectan a la integración familiar, las vinculadas al desarrollo agrario-urbano derivado de la ocupación de tierras ejidales o comunales por asentamientos humanos, las relativas a nulidades de contratos de enajenación de derechos parcelarios, etcétera.
En ellas se ponen en juego derechos humanos a la propiedad de la tierra, a un medio ambiente sano, al agua y a la vivienda, lo que hace necesario en muchos casos la ponderación de derechos.
En este escenario, ¿por qué es tan importante el principio de celeridad en la impartición de justicia? La respuesta es simple:
Una justicia tardía tiene costos sociales, prolonga el conflicto, profundiza la incertidumbre en los derechos de propiedad, tiene costos económicos, inhibe la inversión y la productividad, y crea incentivos para la corrupción.
Una impartición de justicia oportuna, que defina los derechos de propiedad de forma clara, con la ejecución de las sentencias, contribuye a consolidar el Estado de Derecho, la paz social, la gobernabilidad y genera confianza y credibilidad en las instituciones.
Marco jurídico de los tribunales agrarios
El marco jurídico que regula a los tribunales agrarios tiene su fundamento en el artículo 27 constitucional, fracción XIX, reformado el 6 de enero de 1992, que establece la obligación de crear tribunales agrarios para la impartición de justicia pronta y honesta, junto con la publicación en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de febrero de 1992, de la Ley Agraria y de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, su reglamento interior y los acuerdos del Tribunal Superior Agrario.
Para que la justicia agraria sea ágil, dentro del marco jurídico que rige la actuación de los tribunales agrarios, hay tres medios fundamentales:
- Justicia agraria sujeta al principio de oralidad. La oralidad, principio que rige el juicio agrario, requiere ampliarse en diversas actuaciones, como una de las vías para simplificar el proceso, e implica una forma mixta del proceso, oral y escrita, para celebrar una audiencia oral, videograbada, con una fijación clara y precisa de la litis, la admisión únicamente de las pruebas idóneas y la presencia en la audiencia de la magistrada o el magistrado agrario, y dictar en ésta su sentencia, lo que contribuirá a reducir los tiempos en el desahogo de los juicios agrarios.
- Justicia agraria y tecnologías de la información y la comunicación. Las tecnologías de la información están cambiando la forma de relacionarnos y comunicarnos, proceso que se aceleró con la pandemia del Covid-19. Por ello, es importante la emisión de acuerdos generales que incluyan un proceso en línea como una opción para los justiciables que así lo deseen, promover un equipamiento tecnológico robusto en capacidad y velocidad, y capacitar al personal de los tribunales agrarios y a los usuarios en el manejo y utilización de estas tecnologías. No debe pasar desapercibido el hecho de que en el medio rural hay una brecha para cumplir con el derecho humano de acceso universal a internet y banda ancha, consagrado en el artículo 6 de la Constitución. En este sentido, se trabaja en dos etapas: la primera, con el actual marco jurídico, para regular desde el Tribunal Superior Agrario las actuaciones que puedan celebrarse vía remota —como la audiencia de ley— y las notificaciones que por su naturaleza lo permitan, e impulsar la interconexión con el Poder Judicial Federal, así como con las autoridades administrativas en materia agraria; y la segunda, para promover el juicio agrario en línea como una opción para justiciables que así lo deseen, proponiendo al Poder Legislativo las reformas necesarias para lograrlo.
- Justicia agraria y amigable composición. Todos hemos escuchado que “más vale un mal arreglo que un buen pleito”, lo cual es hoy más vigente que nunca. La Ley Agraria, en su artículo 185, establece que la magistrada o el magistrado deben promover la amigable composición para la solución de la controversia sometida a su jurisdicción, y en el diverso 191 se señala que también debe promoverse una vez dictada la sentencia, para acordar la forma y los términos de la ejecución. Esto reduce la litigiosidad del asunto en otras instancias, simplifica el desahogo de las pruebas y facilita la ejecución. Se trata de una conciliación basada en que una parte no gana todo y la otra parte no pierde todo.
Integración de los tribunales agrarios
Los tribunales agrarios se integran por un Tribunal Superior Agrario, 56 tribunales unitarios agrarios y una sede alterna.
Las y los magistrados agrarios son propuestos por el presidente de la República al Senado —en sus recesos, a la Comisión Permanente—.
El personal de los tribunales agrarios forma parte de la carrera judicial, por lo que los factores esenciales para el ascenso son el mérito y el cumplimiento de los principios de la ética judicial.
Además, se cuenta con el equivalente de una escuela judicial, el Centro de Justicia Agraria, que promueve la capacitación y actualización permanente de los servidores de los tribunales agrarios, así como la investigación sobre las causas de las controversias agrarias, con el fin de proponer medidas para su prevención.
Competencia de los tribunales agrarios
El artículo 27 constitucional establece que las controversias agrarias son de jurisdicción federal. Los tribunales agrarios son competentes para resolver las controversias que se suscitan con la aplicación de la Ley Agraria en la propiedad ejidal y comunal, que comprende 32,194 núcleos agrarios,1 propietarios de 99.8 millones de hectáreas, que significan el 51% del territorio nacional. Además, conocen de las controversias en materia de investigación, deslinde, declaración y, en su caso, titulación de terrenos nacionales y colonias agrícolas y ganaderas.
Las competencias de los tribunales unitarios agrarios están contenidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica. Dentro de éstas encontramos, por mencionar algunas, resolver las siguientes situaciones:
- Conflictos de límites entre núcleos agrarios —sean ejidos o comunidades—, entre sí o con pequeños propietarios, sociedades propietarias de tierras o propiedad pública.
- Restitución de tierras ejercida por los ejidos o comunidades cuando estimen han sido privados ilegalmente de su propiedad por parte de particulares, autoridades administrativas o jurisdiccionales fuera de juicio.
- Reconocimiento del régimen comunal para quienes guarden el estado comunal.
- Nulidades de actos de autoridad administrativa que creen, modifiquen o extingan derechos y obligaciones.
- Controversias por sucesión de derechos agrarios.
- Controversias entre integrantes de los ejidos y comunidades, entre sí o con los órganos del núcleo agrarios.
- Controversias por celebración de convenios que impliquen el aprovechamiento por terceros de tierras ejidales o comunales.
Por su parte, el Tribunal Superior Agrario, órgano máximo de la justicia agraria, está integrado por cinco magistraturas numerarias y una supernumeraria, y su competencia ordinaria es la resolución de los recursos de revisión interpuestos contra sentencias de los tribunales unitarios agrarios, además de excusas, conflictos competenciales, quejas, incidentes y, de forma transitoria y excepcional, en cumplimiento de ejecutorias, acciones de dotación, ampliación o nuevos centros de población.
El Tribunal Superior Agrario es competente para emitir jurisprudencias y para ejercer la facultad de atracción, bien sea a solicitud del procurador agrario o de alguno de los miembros del Pleno, y ejerce funciones equivalentes a un Consejo de la Judicatura.
El proceso del juicio agrario
El proceso del juicio agrario está regulado en el título décimo de la Ley Agraria, artículos 163 a 200, sujeto a los principios de oralidad, celeridad, concentración, publicidad e inmediatez. Opera la suplencia en la deficiencia de los planteamientos de derecho para ejidos, comunidades y sus integrantes, con la obligación de otorgar asesoría en su lengua y en su cultura a justiciables que, en términos del artículo 2 de la Carta Magna, se autoadscriban como pertenecientes a un pueblo indígena. El Código Federal de Procedimientos Civiles es de aplicación supletoria.
El juicio agrario es uniinstancial. Excepcionalmente, en la vía ordinaria las sentencias de los tribunales unitarios agrarios admiten recurso de revisión ante el Tribunal Superior Agrario. Esto sucede en tres circunstancias: conflicto de límites, restitución y nulidades de actos de autoridad en materia administrativa que creen, modifiquen o extingan derechos y obligaciones.
Durante casi tres décadas, los tribunales agrarios han resuelto poco más de un millón de asuntos, poniendo fin a controversias en muchos casos ancestrales.
Políticas jurisdiccionales
- Lograr el acceso a la justicia de grupos en situación de vulnerabilidad. La justicia agraria tiene, entre los sujetos de atención, a grupos vulnerables; de forma mayoritaria, adultos mayores, mujeres y población indígena, cuyo acceso efectivo a la tutela judicial es prioritario. La justicia agraria ofrece justicia itinerante, indispensable para llegar a lugares remotos, a la población indígena y a la de menores recursos económicos y de edad avanzada.
- Aplicar el principio de máxima publicidad y rendición de cuentas a la sociedad.Los órganos con funciones formal o materialmente jurisdiccionales no pueden abstraerse de la rendición de cuentas a la sociedad. Uno de varios instrumentos que contribuyen a ello es la difusión de las versiones públicas de sentencias, con las cuales los justiciables podrán analizar y observar si se cumple el principio de previsibilidad, que consiste en que, ante hechos iguales en contextos similares, se apliquen los mismos criterios.
- Aplicar la ética judicial en la justicia agraria. Los principios contenidos en el Código de Ética de los Tribunales Agrarios requieren materializarse a los ojos de cualquier observador razonable. Tales son la independencia, la imparcialidad y la objetividad, y sobre todo que quien obtenga una resolución contraria conozca de forma comprensible por qué, y quien obtiene una resolución que le favorece también sepa por qué, a partir del conocimiento de la verdad y de una robusta argumentación jurídica.
- Justicia agraria con perspectiva de género. Las mujeres rurales representan un gran potencial para el desarrollo de México (son alrededor de 14 millones, según el Conteo Intercensal de 2015). En la impartición de justicia agraria es fundamental respetar sus derechos humanos, dejando atrás estereotipos que pudieran constituir una forma de discriminación.
El horizonte de la justicia agraria
La justicia agraria, a 29 años de creación de los Tribunales Agrarios, requiere un profundo proceso de análisis en el que participen los usuarios, las instituciones en la esfera administrativa, la abogacía, las y los magistrados de los tribunales unitarios agrarios que a diario atienden a las partes y a sus representantes legales, el Tribunal Superior Agrario y sus integrantes, y, desde luego, el Poder Legislativo.
Estimo que el propósito que debe orientar los cambios de la actualización del modelo de justicia agraria es el de contar con reglas procesales más sencillas, que potencien el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, a fin de contribuir a derribar barreras económicas, geográficas y legales de acceso a la justicia a grupos en situación de vulnerabilidad, y la rendición de cuentas a la sociedad, garantía de un estado constitucional y democrático para impartir una justicia agraria pronta y honesta como lo mandata la Constitución.