El Banco de México y las amenazas a su autonomía constitucional

A través de un repaso de la historia del Banco de México y de las complicaciones que ha generado que el Poder Ejecutivo incida en las decisiones que ahí se toman, Elsa María Agustina Valencia Parra destaca la importancia de que el Banco de México mantenga su autonomía.

Uno de los organismos constitucionales autónomos (OCA) creado en el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el 20 de agosto de 1993, fue el Banco de México (BM), en cuya exposición de motivos para su modificación, se señaló como una reforma de Estado,¹ puntualizando que el Banco Central (BC) debía estar regulado en congruencia con las disposiciones constitucionales para procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda mexicana y promover el desarrollo sano del sistema financiero, con un elemento esencial en su autonomía: su facultad exclusiva para determinar el monto y manejo de su propio crédito, y establecer relaciones laborales entre el banco y sus trabajadores.

El BM, o BC, tiene sus antecedentes en 1822, en el gobierno de Agustín de Iturbide, denominado en ese entonces como Gran Banco del Imperio Mexicano, que según señala Fernando Menéndez Romero, se instituye a partir de la consumación de la Independencia,² y  posteriormente tiene surgimiento en el artículo 28 de la CPEUM de 1917, como un solo BC que controlaría el Gobierno federal,³ atravesando diferentes y notables etapas de su existencia, variando su naturaleza jurídica, perteneciendo en algunos periodos a la estructura de gobierno y en otros a la iniciativa privada nacional o internacional.

La apertura del BM no se materializó en 1917 por no contar con recursos suficientes para operar debido al conflicto revolucionario, debiendo constituir una sociedad anónima, el 25 de agosto de 1925. Abrió sus puertas el primero de septiembre del mismo año, en una ceremonia presidida por el presidente Plutarco Elías Calles y José Pani, secretario de Hacienda,⁴ y al frente del Consejo de Administración del entonces BC, se encontraba Manuel Gómez Morín, quien en ese momento fundó la Escuela Bancaria del Banco de México con el fin de capacitar a sus empleados. A este directivo le correspondió enfrentar el problema como institución que pretendía ser rectora de la política monetaria y cambiaria, de acuerdo con su ley, por lo que reclamaba a la constante y tensa intervención de la Secretaría de Hacienda.

Durante 1927, el BC fue cuestionado diversas personas por otorgar créditos a protagonistas cercanas al gobierno, uno de ellas fue el general Arnulfo Gómez, revolucionario y opositor a Porfirio Díaz, candidato a la presidencia por el Partido Acción Nacional (PAN), quien aseguró que el Banco le había otorgado un préstamo sin límites a Álvaro Obregón para su campaña política, información que no fue rectificada por la Institución.⁵ El Consejo de Administración era un órgano colegiado para mantener la autonomía de la institución, pero fue integrado a éste Alberto Mascareñas, allegado al grupo de Elías Calles y a grupos sonorenses, quien en 1929 propuso otorgar un préstamo para los cañeros de Ciudad Mante, apoyado por el vicepresidente del Banco, y se les otorgó, por lo que Gómez Morín renunció, debido a que no se estaba cumpliendo con los propósitos de la institución.

En 1944, México suscribió el Convenio de Bretton Woods para implantar un sistema de tipos de cambios fijos para las monedas del mundo; sin embargo, no respetó el acuerdo y liberó la paridad de cambio de peso; en 1948 impuso una nueva equivalencia y, de acuerdo con información del Fondo de Monetario Internacional, en la primera mitad de 1948, el BM perdió reservas internacionales por casi 30 millones de dólares,⁶ obteniendo un apoyo adicional del Fondo de Estabilización del gobierno de los Estados Unidos por 17 millones.

A finales del régimen presidencial del licenciado José López Portillo, en 1982, surgió un punto importante en la intervención del Estado en la economía, al nacionalizar por medio de decreto la banca privada,⁷ en cuyo artículo sexto se dispuso que el servicio de banca y de crédito se continuaría prestando por las mismas estructuras administrativas, las cuales se transformarían en entidades de la Administración Pública Federal, con la titularidad de las concesiones, sin variación alguna. No todos los bancos fueron afectados, como fueron los casos del Banco del Ejército, del Banco Obrero y de la sucursal del Citibank, ya que según lo cita José Carral, si hubiese habido un banco de la Iglesia tampoco lo hubieran tocado,⁸ y la demanda que se interpuso contra la estatización en la Suprema Corte de Justicia no prosperó, sin duda alguna, considero, por la falta de autonomía de este poder federal.

El BM, con este decreto, como sociedad anónima, conforme a su ley orgánica, transferiría la totalidad de sus acciones de la serie B a ser propiedad de la Nación, lo que era una anomalía, aunque no ilegal, como lo señala Jorge Barrera Graf, y se adjudicaron a sendas empresas públicas los bienes expropiados de cada uno de los bancos que sufrieron afectación.⁹ Por medio de decreto de 6 de septiembre de 1982, se dispuso que las instituciones de crédito operarían como Instituciones Nacionales de Crédito,¹⁰ ambos decretos se señalaron no claros, y confusos, alejando la inversión extranjera, y los bancos se vendieron a grupos internacionales.

Para junio de 1990 la banca mexicana se reprivatizó,¹¹ con importantes propósitos, primordialmente reducir la actividad del Estado propietario, atender otras peticiones de gasto social, favorecer la economía de mercado, hacer una reconciliación entre la administración y la iniciativa privada fomentando la inversión privada, tanto nacional como extranjera y reorientar el gasto.¹² A los tres años de la privatización de la banca, en 1992, México se preparaba para integrarse al Tratado de Libre Comercio de América del Norte y desde luego era necesario y prioritario, atender a las presiones de las organizaciones monetarias instituyendo bancos centrales, así como los temas controvertidos en esa etapa del país: las elecciones federales, la inclusión del clero en materia política, derechos indígenas, derechos humanos, entre otros.¹³

Después de los momentos más difíciles que se habían vivido en México, según refiere Roberto del Cueto Legaspi, con las crisis en los años 1976, 1982, y 1987, entre otras, con devaluaciones e inflaciones,¹⁴ en 1993, con una nueva iniciativa de ley, se modificó el artículo 28 constitucional, se transformó en un organismo autónomo,¹⁵ con cambios también a más de 34 artículos constitucionales. Así se propició la confianza de los gobernados, al aplicar sistemas de regulación financiera para frenar el desorden económico facilitado por la debilidad de los organismos encargados de su reglamentación. Se subsanó la necesidad de participar más activamente en la regulación y supervisión financiera con el fin de aplicar políticas de gasto público para estimular la economía como los bancos centrales de otras naciones, como vigilantes de la estabilidad monetaria y participando en tareas de promoción del crecimiento económico y de empleos.

En el presente régimen presidencial, el BM promovió varias controversias constitucionales, primeramente por la publicación de la nueva Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos (2/2019 y 208/2019), y con respecto de la claridad en ciertos anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación 2020(358/2019), juicios que tuvieron la misma suerte de aquellos promovidas por otros OCA, debido a que la Cámara de Diputados no ha enviado el cálculo para el salario del titular del Poder Ejecutivo, y en otros casos, han quedado sin materia.

Durante el 2020, el titular del Ejecutivo federal envío un proyecto para reformar la Ley del Banco de México, señalando que el BM podría captar divisas con el fin de fortalecer la economía de los mexicanos que migraron a los Estados Unidos de América, de sus familias que reciben remesas de dólares en efectivo, recursos del turismo y comercio de bienes en la frontera, propuesta que fue criticada por diversos legisladores.¹⁶ El BM destacó los impactos del proyecto con las afectaciones y riesgos sustanciales que no cumplen con el objeto que se busca, además que podría causar que las autoridades extranjeras impongan restricciones a las entidades financieras de su país, limitaciones a las operaciones y afectar acuerdos celebrados.¹⁷ El dictamen de primera lectura fue turnado a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, el 9 de diciembre de 2020, en espera de ser aprobada; en caso de suceder, esto vulneraría la autonomía del BM al interferir en el ejercicio de sus funciones.

El 10 de diciembre de 2021, el titular del Poder Ejecutivo nombró a Victoria Rodríguez Ceja como gobernadora del BM, en lugar del exsecretario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Arturo Herrera, a quien ya había señalado con antelación para cubrir el periodo del primero de enero de 2022 al 31 de diciembre de 2027.¹⁸ La designación fue cuestionada por parte del senador por el PAN, Gustavo Madero, por no cumplir los requisitos de reconocida experiencia en materia monetario, y de 5 años de alto nivel dentro del sistema financiero o en funciones de autoridad en esa materia.¹⁹ En enero de 2023, al ser ratificado Omar Mejía Castelazo, como subgobernador del BM, diversos analistas advirtieron que los conocimientos de los miembros de la Junta de Gobierno en materia de política monetaria no estaban en duda, el problema es que proyectaban poca experiencia al mercado y esto podría afectar la confianza en esa institución.²⁰

Durante el mes de mayo de 2021, el presidente de la República cuestionó que no hubiera traspaso de recursos del BC al Gobierno federal como se establece en la Ley del Banco de México, a pesar de haber registrado utilidades en 2020. Agregó el mandatario que, en la pasada administración hubo remanentes, y ahora no hubo, y que, como el anterior gobernador había colaborado en la SHCP y cercano a servidores públicos del régimen anterior, sí se habían transferido recursos.²¹ Los remantes del BM, el saldo positivo, se deben entregar a la SHCP, pero antes debe cubrir los pendientes del pago de la deuda y el fortalecimiento del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios; en abril de 2024, la Institución informó que, durante el periodo del 2023, se registraron pérdidas de 440,016 millones de pesos por efectos del tipo de cambio.²²

Las críticas por parte de observadores a la actuación de los integrantes de la Junta de Gobierno del BM, volvieron a surgir en marzo del 2022, ante la filtración realizada por el presidente de la República en su “mañanera” en donde adelantó un día la decisión de política monetaria de la Institución, acto del mandatario con el cual se dijo causaba merma en la confianza de los inversionistas.²³ Durante abril de 2024, el partido político Morena presentó una iniciativa para reformas constitucionales para la designación, ratificación y permanencia de consejeros y comisionados de los organismos autónomos.²⁴ Referente al Banco de México, propone que los integrantes de la Junta de Gobierno deberán comparecer ante la Cámara de Senadores para ratificar su encargo cada tres años, y para su remoción se requieren las dos terceras partes de ese órgano legislativo.

El repaso breve a la historia del BM en ciertas etapas permite vislumbrar el avance de este OCA en obtener su autonomía, al ir suprimiendo la intervención del Gobierno federal en sus decisiones, como había sucedido desde su fundación; sin embargo, considero, paso a paso se palpan los resultados de la intervención del titular del Ejecutivo federal, con designaciones de personas sin experiencia en el quehacer del BM, y la propuesta constante de modificaciones a la CPEUM y su ley, actos que han impactado posteriormente en la confianza de los inversionistas y gobernados, y lo más grave: la amenaza creciente y constante a su autonomía.

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1. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al H. Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal, Disponible en: https://www.banxico.org.mx/marco-normativo/marco-juridico/constitucion-politica-articulo-28/%7B8EDD01F2-0546-85B7-CFE5-5C3B2B2EF76A%7D.pdf (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2024).[↩]
2. Menéndez Romero, Fernando, El Banco de México y la Reserva Federal de Estados Unidos de América (FED), México, Ed. Porrúa, 2005, p. 2.[↩]
3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, articulo 28, Diario Oficial, 5 de febrero de 1917, Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum/CPEUM_orig_05feb1917_ima.pdf, (Fecha de consulta: 5 de mayo de 2024).[↩]
4. Banco de México, Historia del Banco de México, Disponible en: https://www.gob.mx/epn/articulos/inauguracion-del-banco-de-mexico (Fecha de consulta: 12 de mayo de 2024).[↩]
5. Gómez Galvarriato Aurora, en El Banco de México a través de sus constructores 1017-2017, Ludlow y Romero Sotelo y María Eugenia Romero Sotelo, Instituto de Investigaciones Históricas, Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2019, Disponible en: https://historicas.unam.mx/publicaciones/publicadigital/libros/707/707_04_09_etapainicial.pdf (Fecha de consulta: 11 de mayo de 2024).[↩]
6. Idem.[↩]
7. Diario Oficial de la Federación, Decreto que establece la nacionalización de la Banca Privada, 1 de septiembre de 1982, México, Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4759759&fecha=01/09/1982#gsc.tab=0 (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2024).[↩]
8. Carral, José, en Privatización Bancaria, Crisis y Rescate del Sistema Financiero La Historia Contada por sus Protagonistas, Tomo I, Amparo Espinosa Rugarcía/Enrique Cárdenas Sánchez, Editores, Centro de Estudios Espinosa Yglesias, México 2011, p.39. Disponible en: https://ceey.org.mx/wp-content/uploads/2018/10/Privatización-crisis-y-rescate.-Tomo-I.pdf, (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2024).[↩]
9. Barrera Graf, Jorge, Instituciones de Derecho Mercantil, Generalidades, Derechos de la Empresa, Sociedades, Ed. Porrúa, México, 1989, p.924, Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2323/7.pdf (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2024).[↩]
10. Decreto mediante el cual se dispone que las instituciones de crédito que se enumeran operen con el carácter de Instituciones Nacionales de Crédito, Diario Oficial de la Federación, 6 de septiembre de 1082, México, Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2323/7.pdfhttps://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4761552&fecha=06/09/1982#gsc.tab=0 (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2024).[↩]
11. Decreto que deroga el párrafo quinto del artículo 28, modifica y adiciona el inciso a) de la fracción XXXI del Apartado A del Artículo 123 y reforma la fracción XIII bis del apartado B del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación 27 de junio de 1990, México, Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4664155&fecha=27/06/1990#gsc.tab=0, (Fecha de consulta: 5 de mayo de 2024).[↩]
12. Aspe Armella, Pedro, en Privatización Bancaria, Crisis y Rescate del Sistema Financiero… op. cit.[↩]
13. De la Fuente Rodríguez Jesús, Tratado de derecho Bancario y Bursátil, Seguros, Fianzas, Organizaciones y Actividades Auxiliares de crédito, Ahorro y Crédito Popular, Grupos Financieros, México, ed. Porrúa, 1999, p. 36.[↩]
14. Del Cueto Legaspi, Roberto, integrante de la Junta de Gobierno de Banxico, entrevista en Periódico Reforma, Sección Negocios, 29 de noviembre de 2018, México, p. 8.[↩]
15. Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 20 de agosto de 1993, Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4775081&fecha=20/08/1993#gsc.tab=0 (Fecha de consulta: 5 de mayo de 2024).[↩]
16. Secretaría de Gobernación, Sistema de Información Legislativa, Aprueba el Senado reformas a la Ley del Banco de México sobre captación de divisas, Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Reportes/Sesion/reporteAsunto.php?cveAsunto=4124990 (Fecha de Consulta: 5 de mayo de 2024).[↩]
17. Banco de México, consideraciones sobre el proyecto de reformas a la Ley del Banco de México para que adquiera moneda extranjera en efectivo aprobado por el Senado de la República, 9 de diciembre de 2019, Disponible en: https://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/miscelaneos/%7B365915E9-3B20-E100-F794-5081BF93B426%7D.pdf (Fecha de consulta: 5 de mayo de 2024).[↩]
18. Banco de México, Victoria Rodríguez Ceja (CV), Disponible en: https://www.banxico.org.mx/conociendo-banxico/d/%7B13BCC5C5-DB4C-7E75-8D18-9271CABF9980%7D.pdf (Fecha de consulta: 10 de mayo).[↩]
19. Aristegui Noticias, Designa AMLO nombramiento de Victoria Rodríguez Ceja como gobernadora de Banxico, 10 de diciembre de 2021, México, Disponible en: https://aristeguinoticias.com/1012/mexico/designa-amlo-nombramiento-de-victoria-rodriguez-ceja-como-gobernadora-de-banxico/ (Fecha de consulta: 10 de mayo de 2024).[↩]
20. Periódico El Financiero, Sección Economía, Inexperiencia de miembros de la Junta de Banxico, preocupa a analistas, Disponible en: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2023/01/19/inexperiencia-de-miembros-de-la-junta-de-banxico-preocupa-a-analistas/ (Fecha de consulta: 10 de mayo de 2024).[↩]
21. Periódico el Financiero, Sección Economía, Amlo le reclama a Banxico por los remanentes, pero ¿y qué son estos? Disponible en: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2021/05/19/amlo-le-reclama-a-banxico-por-los-remanentes-pero-y-que-son-estos/ (Fecha de consulta: 14 de mayo de 2024).[↩]
22. Revista Expansión, El Gobierno se quedan sin remanentes de Banxico, 30 de abril de 2024, México, Disponible en: https://expansion.mx/economia/2024/04/30/en-ultimo-ano-del-sexenio-el-gobierno-se-queda-sin-remanentes-de-banxico, (Fecha de consulta: 14 de mayo de 2024).[↩]
23. Periódico El Financiero, Sección Economía, Esto es un escándalo: Analistas critican filtración de Amlo de Tasa delBanxico, es muy preocupante: Carlos Serrano, economista en jefe para BBVA, disponible en: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/03/24/esto-es-un-escandalo-analistas-critican-filtracion-de-amlo-de-tasa-del-banxico/ (Fecha de consulta: 10 de mayo de 2024).[↩]
24. Senado de la República, LXV Legislatura, Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos, Disponible en: https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/65/2/2023-04-27-2/assets/documentos/Ini_Morena_Sen_Espino_Ref_Div_Disp_CPEUM.pdf (Fecha de consulta: 10 de mayo de 2024).[↩]