El cumplimiento de la suspensión en el juicio de amparo

Un tema relevante respecto de las determinaciones jurisdiccionales en el juicio de amparo, cuando se trata de la protección a los derechos humanos, es el de su cumplimiento. Destaca por su importancia el cumplimiento de las decisiones en materia de suspensión del acto reclamado, debido a la necesidad de asegurar la eficacia de las sentencias y de evitar daños y perjuicios al quejoso, ya sea de imposible o difícil reparación.

Desde la primera Ley de Amparo, de 1861, se estableció la suspensión como medida cautelar en el juicio de amparo,¹ pero no los mecanismos jurisdiccionales para hacerla efectiva. Muy pronto se advirtió la resistencia de las autoridades a cumplir con las órdenes de suspensión, por lo cual la Ley de Amparo de 1869 previó un procedimiento para su acatamiento, que concluía con el “encausamiento” de la responsable y de su superior jerárquico (con la aplicación de las normas de la ejecución de sentencias). La Ley de 1882, de mejor manufactura, incluyó un capítulo dedicado a la suspensión del acto reclamado y estableció, para el cumplimiento de ésta, el uso de la fuerza pública (en referencia a las normas aplicables a la ejecución de sentencias). La legislación de 1897 (que reguló el amparo en el Código de Procedimientos Federales)² continuó con la tendencia de remitir el cumplimiento de la suspensión a la ejecución de las sentencias, lo cual se replicó en la regulación de 1909, en la Ley de Amparo de 1919 y en el texto original de la de 1936.El cambio más importante para contar con una normatividad especial que garantizara el cumplimiento de la suspensión del acto reclamado tuvo lugar hasta la expedición de la Ley vigente, ene 2013.³ Esta nueva legislación recogió gran parte de los criterios que sustentó la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante «SCJN») durante la novena época.⁴ En la actual Ley de Amparo existen diversos mecanismos para asegurar el cumplimento de la suspensión, tanto provisional como definitiva, los cuales serán materia de análisis de este artículo.

Como hemos analizado en ocasiones anteriores, la suspensión del acto reclamado es una medida cautelar que tiene por objeto asegurar la eficacia de la sentencia de amparo y evitar daños irreparables o de difícil reparación para el quejoso, sea a través de paralizar temporalmente los efectos y las consecuencias del acto reclamado (medidas conservativas), o bien mediante el restablecimiento del derecho humano que se aduce violado (tutela anticipada).

A continuación realizaremos un análisis de las disposiciones de la Ley de Amparo relativas al cumplimiento de la suspensión, desde los siguientes aspectos: 1) quiénes son los sujetos obligados a su cumplimiento; 2) los efectos de la medida cautelar; 3) el momento en que surte sus efectos; 4) el incidente por incumplimiento, exceso o defecto de las determinaciones sobre la suspensión, y 5) los delitos derivados del incumplimiento de la medida cautelar.

Sujetos obligados

Una vez otorgada la medida cautelar, debe precisarse que corresponde su acatamiento a los que, desde ahora, llamaremos “sujetos obligados”. Éstos son, en principio, las autoridades responsables a las que el quejoso ha señalado como tales en la demanda de amparo.

De manera complementaria, en la práctica jurisdiccional se ha desarrollado el concepto de “autoridades vinculadas”, partiendo del supuesto de que todas las autoridades, en el ámbito de su competencia, están obligadas al cumplimiento de la suspensión otorgada, aun en el supuesto de que no hubieran sido llamadas como responsables. Esto tiene su fundamento en la aplicación analógica del artículo 197 de la Ley de Amparo, que establece, en lo conducente, que todas las autoridades que tengan o deban tener intervención en el cumplimiento de una sentencia están obligadas a realizar los actos necesarios para su cumplimiento eficaz.

Además, el artículo 149 de la ley también vincula a los particulares que, en virtud de mandato expreso de una normal general o de alguna autoridad, tengan o deban tener intervención en la ejecución, efectos o consecuencias del acto reclamado (por eso denominados particulares vinculados). En este supuesto, la autoridad responsable debe ordenar al particular que tome las medidas para el cumplimiento estricto de la suspensión otorgada.⁵

Efectos

En relación con el juicio de amparo indirecto, el artículo 138, fracción i, de la Ley de Amparo, establece que, de concederse la suspensión provisional, el órgano jurisdiccional fijará los requisitos y los efectos de la medida. De manera correlativa, el artículo 146, fracción IV, señala que cuando se otorga la suspensión definitiva deberán precisarse los efectos para su estricto cumplimiento.

Respecto del otorgamiento de la suspensión definitiva, el artículo 147, primer párrafo, prevé que el juez deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones para que la medida siga surtiendo efectos.

El Pleno de la SCJN ha interpretado el mencionado párrafo en la jurisprudencia P./J. 4/2019 (10a.),⁶ en el sentido de que el juzgador está legalmente facultado para precisar, conforme a su prudente arbitrio, las consecuencias y/o el estatus legal en que deban quedar las cosas a partir de que se conceda la medida cautelar, sin importar que para ello se aparte de los efectos propuestos por el quejoso, ya sea para maximizarlos o ajustarlos a las necesidades del caso concreto, ya que se trata de conservar la materia del juicio de amparo y no de limitarse mecánicamente a proveer la suspensión en los términos solicitados.

El propio artículo 147, en su párrafo tercero, señala, en lo conducente, que el juzgador deberá tomar las medidas necesarias para que no se defrauden los derechos de los menores y de los incapaces.

Cuando el amparo se promueve contra normas generales, el artículo 148 hace una diferencia entre los que se promuevan contra normas autoaplicativas, caso en el cual la medida cautelar se otorgará para impedir los efectos y las consecuencias en perjuicio del quejoso y, tratándose de normas heteroaplicativas, además de dichos efectos, la suspensión se decretará en relación con los efectos y las consecuencias subsecuentes del acto de aplicación.

Momento en que surte efectos la suspensión

La Ley de Amparo es clara al establecer en su artículo 136 que la suspensión surtirá sus efectos desde que se pronuncie el acuerdo relativo, aun cuando sea recurrido. Algunos “sujetos obligados” han señalado que es necesario que sean notificados de la medida cautelar provisional o definitiva para que ésta les resulte obligatoria.

Lo dispuesto en este artículo fue retomado del artículo 139 de la abrogada Ley de Amparo de 1936. En aquél se preveía que el auto en que un juez de distrito conceda la suspensión surtiría sus efectos “desde luego”, aunque se interpusiera el recurso de revisión. La Primera Sala de la SCJN interpretó este artículo en la jurisprudencia 1a./J. 33/2014 (10a.),⁷ en la que precisó que la expresión prepositiva “desde luego” significa “inmediatamente”, ya que de otra manera se haría nugatoria la medida cautelar y le quitarían todo efecto, de manera que los efectos de la suspensión no estarían supeditados a su notificación.⁸ Entonces, conforme dicha jurisprudencia, la única consecuencia de la falta de notificación es relevar a la autoridad de la responsabilidad frente a su incumplimiento, pero no implica que no surta efectos desde su dictado.

Una cuestión importante se suscitó en relación con el artículo 135 de la Ley de Amparo respecto del cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal. Este precepto establece que la suspensión de acto reclamado podrá concederse discrecionalmente si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal, lo que supondría, en principio, el cumplimiento de una condición previa para el surtimiento de sus efectos.

Al respecto, esta disposición ha sido interpretada en el sentido de que, para que surta efectos la medida cautelar, no es necesario que se haya otorgado previamente la garantía, sino que ésta surte efectos desde el momento en que se pronuncie el acuerdo relativo, como lo establece el artículo 136, pero condicionado a que se otorgue la garantía fijada, dentro del plazo de cinco días contados a partir del siguiente al que en surta efectos la notificación del acuerdo de suspensión, según lo establece el segundo párrafo del citado precepto. Este criterio se plasmó en la jurisprudencia 2a./J. 18/2021 (11a.) de la Segunda Sala de la SCJN.⁹

Incumplimiento de la suspensión

Como hemos visto, para lograr el exacto cumplimiento de las resoluciones en materia de suspensión, los jueces cuentan con amplias facultades para hacer cumplir sus determinaciones. El artículo 158 de la Ley de Amparo señala que para la ejecución y el cumplimiento de las resoluciones en esa materia se observarán las reglas del título quinto de la propia ley que prevén el incidente por incumplimiento, exceso o defecto, que analizaremos a continuación. De igual forma, señala que, cuando la naturaleza del acto lo permita, podrá hacer cumplir la resolución suspensional o tomar las medidas para el cumplimiento.

El incumplimiento de la suspensión del acto reclamado puede darse respecto de la suspensión provisional, o bien sobre la de plano o la definitiva. En los últimos dos supuestos, de acuerdo con el artículo 206 de la Ley de Amparo, resulta procedente, de manera expresa, el “incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión”.¹⁰ En cambio, no se prevé así para el incumplimiento de la suspensión provisional.

Lo anterior generó criterios de algunos tribunales colegiados de circuito en sentidos opuestos. Unos sostienen que el referido incidente también es procedente si se trata del incumplimiento de la suspensión provisional; mientras que otros señalan que ese incidente está reservado únicamente al incumplimiento de las suspensiones de plano o la definitiva. Actualmente esto es materia de la contradicción de criterios 523/2019, la cual se encuentra pendiente de resolución en el Pleno de la SCJN. Al respecto, estimo que debe ser igualmente aplicable a la suspensión provisional, ya que de otra manera se restaría eficacia a esa determinación, erigiéndose como un obstáculo para su cumplimiento, al grado de permitir que los sujetos obligados puedan inobservarla.

El incidente procede contra las autoridades responsables por el incumplimiento de la suspensión, por exceso o defecto en su ejecución, o por admitir, con notoria mala fe o negligencia inexcusable, fianza o contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente.

Este incidente debe promoverse ante el juez de distrito o ante el Tribunal Colegiado de Apelación, según los supuestos de competencia específica en amparo indirecto. En términos del artículo 208, este incidente debe promoverse por escrito, en el que se ofrecerán las pruebas; el órgano jurisdiccional fijará una audiencia dentro de los siguientes 10 días y requerirá a la autoridad para que rinda un informe. Finalmente, existe una audiencia de recepción de pruebas, alegatos y resolución.¹¹

Luego, conforme al artículo 209, si se demuestra que la autoridad no ha cumplido con la suspensión o que lo ha hecho de manera excesiva o defectuosa, se le requerirá para que cumpla, en el plazo de 24 horas, con la suspensión otorgada. De no hacerlo, podrá ser denunciada por los delitos señalados en las fracciones III y IV del artículo 262, de acuerdo con el supuesto aplicable.

Es importante señalar que en términos del artículo 262, último párrafo, de la Ley de Amparo, este incidente puede promoverse en cualquier tiempo, mientras no cause ejecutoria la resolución que se dicte en el juicio de amparo, lo que resulta acorde con la naturaleza de la propia medida, que tiene una vigencia desde su dictado y hasta en tanto se resuelva de manera definitiva el juicio principal.

En contra de la resolución que se dicte en este incidente procede el recurso de queja, por disposición expresa del artículo 97, fracción I, inciso g, de la Ley de Amparo. En la jurisprudencia P./J. 21/2016 (10a.),¹² el Pleno de la SCJN sostuvo que la materia y la finalidad de dicho recurso consisten en analizar la legalidad de la resolución emitida en el referido incidente, lo cual implica verificar si la suspensión se cumplió o no en sus términos y si la autoridad responsable estuvo en aptitud de rectificar los errores en que pudo haber incurrido, lo cual es un requisito para que, en su caso, el Ministerio Público de la Federación pueda o no proceder en materia penal.

Delitos derivados del incumplimiento de la suspensión

Finalmente, debe mencionarse que los delitos en que puede incurrir la autoridad responsable que no dé cumplimiento a la medida cautelar, en términos del referido artículo 209, en relación con las fracciones III¹³ y IV¹⁴ del artículo 262 de la Ley de Amparo, se castigan con prisión, multa, destitución e inhabilitación de tres a nueve años.

Sin duda, el cumplimiento de la suspensión es una parte medular en el juicio de amparo, ya que, de lo contrario, el acto reclamado podría generar daños de imposible reparación e, incluso, quedar sin materia. Es de vital importancia continuar reflexionando sobre estos temas con el fin de lograr su mejor desarrollo y acatamiento.

1. Con una clara influencia del writ of injunction norteamericano. Véase Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, Porrúa, México, 2004, p. 81.[↩]
2. Durante la época conocida como el Porfiriato mexicano (1877-1910) el amparo careció de autonomía legislativa y se le normó como un procedimiento federal más, al estar inserto en el Código de Procedimientos Federales y más tarde en el Código Federal de Procedimientos Civiles de 1909.[↩]
3. La Ley de 1936 fue objeto de varias reformas, entre ellas, a los artículos 95 (en el recurso de queja, para hacer procedente este recurso contra las responsables por exceso o defecto en la ejecución tanto de la suspensión provisional, como de la definitiva) y 206 (para prever el delito de abuso de autoridad, en materia federal, para la autoridad que “no obedezca el auto de suspensión debidamente notificado”.[↩]
4. Del Semanario Judicial de la Federación.[↩]
5. Este último supuesto derivó de la jurisprudencia 2a./J. 148/2012 (10a.), de la Segunda Sala de la SCJN, en la que sostuvo, en lo fundamental, que si los particulares obran en virtud del mandato o autorización de la autoridad, y ésa es la causa directa de su actuación (como es el caso de la ejecución de una autorización, permiso o licencia a cargo de particulares), eso no impide el otorgamiento de la medida cautelar, como tampoco implica que el acto de autoridad pueda considerarse de particulares.[↩]
6. De rubro “Suspensión. El juzgador puede concederla para efectos y consecuencias distintas de las propuestas por el quejoso, pero no por actos no reclamados en la demanda” Registro digital 2019200.[↩]
7. De rubro “Suspensión en el juicio de amparo. Surte sus efectos al decretarse y no al notificarse”. Registro digital 2006797.[↩]
8. En el mismo sentido, puede verse la tesis P./J. 43/2001, de rubro “Suspensión provisional. Surte sus efectos desde luego, sin que para ello se requiera la exhibición de la garantía respectiva”. Registro digital 189848.[↩]
9. De rubro “Suspensión en el juicio de amparo. Cuando se solicita contra actos que involucren contribuciones o créditos fiscales, surte sus efectos de inmediato, pero su continuación está sujeta a que el quejoso exhiba la garantía del interés fiscal mediante cualquiera de las formas previstas legalmente que le señale el juez de distrito”. Registro digital 2023918.[↩]
10. Véase Raúl Chávez Castillo Los incidentes en la nueva Ley de Amparo, Porrúa, México, 2014, p. 78.[↩]
11. Como se advierte, este procedimiento es muy similar al del incidente de suspensión a petición del quejoso.[↩]
12. De rubro “Recurso de queja interpuesto contra la interlocutoria que resuelve el incidente promovido por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión. No queda sin materia cuando la sentencia del juicio de amparo causa ejecutoria”. Registro digital 2012800.[↩]
13. El tipo penal de la fracción III establece para el servidor público con el carácter de autoridad responsable que “No obedezca un auto de suspensión debidamente notificado, independientemente de cualquier otro delito en que incurra”. Esta fracción se separa notoriamente de lo previsto en el artículo 136 de la Ley de Amparo, por cuanto éste establece que “La suspensión, cualquiera que sea su naturaleza, surtirá sus efectos desde el momento en que se pronuncie el acuerdo relativo, aun cuando sea recurrido”.[↩]
14. La fracción IV prevé sancionar al servidor público con el carácter de autoridad responsable que “En los casos de suspensión admita, por notoria mala fe o negligencia inexcusable, fianza o contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente”[↩]