La pandemia de Covid-19 ofrece una oportunidad para que los países en desarrollo reconsideren su política fiscal, contribuyan al esfuerzo de reconstrucción y promuevan la recuperación de la economía. El autor expone las tres palancas que permiten apoyar el replanteamiento de los impuestos en las economías en desarrollo.
Al final de la Primera Guerra Mundial, Joseph Schumpeter (1918) acuñó el término “trueno de la historia” para describir las raíces históricas de los sistemas fiscales. De hecho, las guerras, las revoluciones y los desastres configuran de forma persistente los sistemas fiscales nacionales. Por ejemplo, las dos guerras mundiales dieron paso a nuevos impuestos, en particular el impuesto sobre la renta, que todavía existe y refleja el estruendo de la historia. Hoy en día, luchar contra el Covid-19 es, en muchos sentidos, análogo a luchar en una guerra. Por lo tanto, vale la pena preguntarse cuál será el legado del Covid-19 para nuestros sistemas fiscales dentro de 10 o 20 años.
La crisis provocada por el Covid-19 constituye una oportunidad para renovar el “contrato social”. La enfermedad refuerza el papel del Estado como protector contra los riesgos para la salud y sus programas de transferencia social para amparar a la ciudadanía de las consecuencias económicas de la crisis sanitaria. El Covid-19 ha reafirmado, así, la necesidad de un Estado eficaz y, por lo tanto, puede ayudar a mejorar la disposición de la ciudadanía a pagar impuestos.
Hay una fuerte justificación para la instauración de un impuesto sobre el patrimonio después del Covid-19, como ha ocurrido después de calamidades como las guerras y otras pandemias. Es más, las generaciones mayores, que han sido las más vulnerables a la enfermedad, son más ricas que las generaciones más jóvenes, que han sido las más afectadas económicamente por las medidas de contención, que han actuado en su contra. Eso puede justificar aún más un impuesto sobre el patrimonio. Sin embargo, la implementación y la eficacia de un impuesto de esta índole ha sido cuestionada en Estados Unidos, donde se ha desatado el debate. Para los países en desarrollo que enfrentan desafíos mucho mayores en la administración tributaria, un enfoque más pragmático sería la instauración del impuesto sobre bienes raíces para la propiedad más allá de un cierto umbral. De hecho, con mucha frecuencia los países en desarrollo no gravan las propiedades de manera adecuada, lo que genera fugas y especulación sobre las parcelas de tierra desocupadas, incluso en las áreas del centro de las principales ciudades, con consecuencias de gran alcance para los ciudadanos más pobres.
Más allá de un posible impuesto a la propiedad, el Covid-19 ofrece una oportunidad para que los países en desarrollo reconsideren su política fiscal con el fin de contribuir a ese esfuerzo de reconstrucción y promover la recuperación. Existen tres palancas para apoyar el replanteamiento necesario de los impuestos en los países en desarrollo en la era post-Covid.
Primera. Los gobiernos deben reforzar la administración tributaria y promover la simplicidad tributaria. Con mucha frecuencia, los economistas se obsesionan con las tasas impositivas mientras pasan por alto cuestiones relacionadas con la implementación, incluidas las relacionadas con la administración tributaria y el cumplimiento.
Las debilidades en el área de la administración tributaria, combinadas con códigos tributarios complejos, pueden conducir a fugas importantes que, a su vez, provocan que los gobiernos pierdan recursos para financiar el desarrollo económico que tanto necesitan.
Existe el riesgo de que la era post-Covid conduzca a la proliferación de regímenes fiscales desiguales para promover la recuperación económica. Esta proliferación puede complicar los regímenes fiscales reales. La evaluación y la publicación de los gastos tributarios se convierte en una prioridad para salvaguardar el sistema tributario y mejorar la transparencia fiscal.
Si bien no sería aconsejable aumentar los impuestos en las economías moribundas, las exenciones fiscales corporativas son un regalo. De hecho, las moratorias fiscales benefician de manera especialmente desproporcionada a las empresas más grandes y rentables cuyos planes de inversión se habrían producido independientemente de las moratorias fiscales. La fiscalidad proporciona información importante sobre el agente económico y las moratorias fiscales privan innecesariamente a las autoridades fiscales de tener acceso a información esencial. Los créditos fiscales deberían preferirse sistemáticamente a las moratorias fiscales.
Segunda. Una palanca para repensar los impuestos en los países en desarrollo consiste en considerar su uso para la política industrial y fomentar su formalización. Por ejemplo, el uso de incentivos fiscales en China ha permitido desviar a las empresas productoras de materias primas de exportarlas a venderlas a empresas manufactureras. Por lo tanto, estos incentivos fiscales han aumentado el valor agregado de la economía china. Específicamente, ofrecer créditos fiscales sobre insumos (de capital) para promover la transformación de las materias primas y gravar las exportaciones de estas últimas puede ser una poderosa herramienta transformadora para el desarrollo económico.
Los países en desarrollo deben crear nuevas ventajas comparativas a partir de la exportación de productos crudos. Para hacerlo, es necesario incentivar al sector privado con el objetivo de innovar e incursionar en sectores de tecnología. Los grupos de presión de los importadores pueden dificultar e influir en el diseño de políticas, incluidos impuestos y aranceles, alejándose de la promoción de los sistemas productivos nacionales.
El sector informal es un sector en disputa, en el sentido de que está a favor de la entrada de mercancías, pero padece de una productividad y rentabilidad crónicamente bajas. El sector informal no debe ser castigado por ser informal, sino más bien debe ser incentivado para ascender en la escalera de la “sofisticación”. Los impuestos pueden contribuir a suavizar la formalización. Por ejemplo, el diseño del impuesto al valor agregado puede ayudar a fomentar la formalización.
Tercera. Otra palanca para repensar la tributación en los países en desarrollo consiste en mirar más allá de la tributación al abordar el tema de la mejor distribución y de la óptima movilización de los recursos. De hecho, necesitamos hacer que los sistemas financieros funcionen para el desarrollo. Con mucha frecuencia, en los países en desarrollo los sistemas financieros —a saber, los bancos— no cumplen sus funciones básicas, que incluyen la producción de información, la transparencia en la formación de precios y en los sistemas de pago, así como la movilización y la distribución de recursos. Cuando los sistemas financieros funcionan correctamente, los ahorros, tanto nacionales como extranjeros, se asignan a inversiones productivas a través de las funciones bancarias básicas. La asignación óptima se produce mediante una combinación de mejores políticas macroeconómicas y más competencia en el sistema financiero, que incluye a los operadores de tecnología financiera, los cuales están avanzando en los sistemas de pago, incluso en muchos países en desarrollo.
Pero en los países en desarrollo los bancos no logran canalizar adecuadamente el ahorro interno y externo hacia la inversión. Los sistemas financieros deben desarrollarse para incluir todas las funciones bancarias normales y contribuir al desarrollo sostenible. Los países en desarrollo necesitan recursos de manera prioritaria para construir la infraestructura social y económica.
Parte del problema radica en el fuerte enfoque de la regulación financiera en los países en desarrollo en el riesgo, que subraya el cumplimiento de las regulaciones prudenciales para asegurar la estabilidad financiera. Y es que la decisión es la siguiente: a mayor regulación menor riesgo, pero menor estímulo al crecimiento. Sin embargo, si bien la regulación bancaria está orientada a frenar los riesgos excesivos, en muchos países en desarrollo la realidad ha sido una formación de riesgos demasiado pequeña, lo que penaliza y afecta el desarrollo. Debemos alentar a los sistemas financieros para que movilicen miles de millones, si no billones de ahorro para la inversión. Para hacerlo, se debe tener en cuenta el hecho de que los incentivos de los bancos están determinados tanto por la competencia en el sistema financiero como por la postura macroeconómica de un país; por ejemplo, si el tipo de cambio está sobrevaluado. La promoción activa de la movilización de divisas y la regionalización de los sistemas financieros, incluidos el mercado de valores y los mercados de bonos en moneda nacional, son formas de aumentar el peso de los países en desarrollo en las carteras de inversores mundiales.
En general, la clave para una recuperación exitosa de la crisis provocada por el Covid-19 radica en que los gobiernos eliminen todas las formas de fugas de recursos públicos, tanto en el lado del gasto como en el de los ingresos, con el fin de mejorar la movilización de recursos internos. Para hacerlo, deben reafirmar el contrato social y mejorar la administración tributaria y la transparencia, incluso en el sector de los recursos naturales. Los gobiernos también deben mirar más allá de los impuestos para movilizar ahorros en inversiones, muy necesarias para los países en desarrollo.
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