El silencio administrativo y sus efectos jurídicos

A toda petición formulada a los funcionarios y empleados públicos deberá corresponder una contestación de la autoridad, en un plazo breve. Así lo establece el artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ¿Pero qué sucede cuando la autoridad no responde? Los autores reflexionan sobre el silencio administrativo a la luz de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Derecho de petición

Primero hablaremos del derecho de petición, para diferenciarlo de la afirmativa ficta y la negativa ficta. El artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho de petición al señalar que los funcionarios y los empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República Mexicana.

Asimismo, dicho artículo señala que en cualquier petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término.

El derecho establecido en la disposición constitucional mencionada consiste en que a toda petición formulada por escrito en forma pacífica y respetuosa deberá recaer una contestación por escrito, congruente con lo solicitado y dentro de un término breve.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el derecho de petición, se ha pronunciado del siguiente modo: “petición. la existencia de este derecho como garantía individual para su salvaguarda a través del juicio de amparo requiere que se formule al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad.

”El derecho de petición es consagrado por el artículo 8º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los derechos públicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que la existencia de este derecho como garantía individual y la procedencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la petición se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir, en una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que el ente público actúe como particular”.¹

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Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA)

En el Diario Oficial de la Federación del 4 de agosto de 1994 se publicó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en cuyo artículo 17 se estableció que el silencio de la autoridad administrativa tendría el efecto jurídico de tener por negada cualquier petición, sin importar el fundamento y la motivación de la negativa, al señalar lo siguiente: “Artículo 17.Salvo que las leyes específicas establezcan lo contrario u otro plazo, no podrá exceder de cuatro meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda; transcurrido el cual se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente. La autoridad, a solicitud del interesado, deberá expedir constancia de tal circunstancia, en cuyo defecto se fincará responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual circunstancia deberá expedirse cuando las leyes específicas prevean la resolución en sentido favorable. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo”.

Si bien es cierto que los gobernados, al constituirse la negativa ficta, podían acudir al tribunal a demandar la resolución negativa ficta, también es cierto que se propició, en el seno de la administración pública, la ineficiencia y el rezago, lo que a su vez provocó la acumulación de trabajo de las autoridades jurisdiccionales en detrimento de la eficiencia en la resolución de instancias de los gobernados, frenando la dinámica de la actividad del sector privado, pues el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tal como estaba redactado, facultaba a la autoridad, de manera discrecional, a no responder, pues era más cómodo retrasar la emisión de las resoluciones para que se configurara la negativa ficta.

Es de explorado derecho que todas las peticiones que los ciudadanos hagan a la autoridad deben ser respondidas en tiempo y forma, porque así lo establece el artículo octavo constitucional, pero además porque es un derecho de los gobernados tener certeza jurídica de que su petición será contestada sin la necesidad de interponer medios de defensa para impugnar el silencio administrativo.

Considerando esta problemática, en el Diario Oficial de la Federación del 24 de diciembre de 1996 se publicó una reforma al artículo 17 de la LFPA, para dar también, en los casos que la ley señala, efectos positivos al silencio de la autoridad, estableciendo lo siguiente: “Artículo 17.Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, no podrá exceder de cuatro meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario.A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la autoridad que deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando las disposiciones específicas prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado se fincará la responsabilidad que resulte aplicable. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución y ésta, a su vez, no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo”.

Posteriormente, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 9 de abril de 2000, en el artículo en comento se estableció que no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda: “Artículo 17.Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo”.

Lo anterior quiere decir que si una disposición legal de carácter general reconoce que la omisión de resolver tiene efectos de una resolución en sentido positivo, en este caso habrá operado la afirmativa ficta.

Asimismo, en caso de haber operado la afirmativa ficta a petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva, ante quien deba resolver. Esto debe interpretarse en el sentido de que, si la autoridad en cuyo seno operó la afirmativa ficta es la misma que debe resolver, no será necesaria la constancia mencionada.

Al respecto es aplicable la siguiente tesis de los Tribunales Colegiado de Circuito: “afirmativa ficta. para su plena eficacia frente a la autoridad que omitió dar respuesta expresa a la petición, no se requiere la certificación prevista en el artículo 17 de la ley federal de procedimiento administrativo.

”La citada certificación debe ser emitida por la autoridad a la que se eleva determinada petición a efecto de hacer constar, frente a terceros, que no fue atendida en tiempo y, por tal motivo, se entiende resuelta en sentido favorable. Dicha certificación no es necesaria para hacerla valer contra actos que vulneren la respuesta afirmativa ficta cuando provengan de la autoridad omisa, porque al no tener la calidad de tercero en relación con la solicitud, está en posibilidad de corroborar los hechos en sus propios archivos.²

Procedimiento para la procedencia de la afirmativa ficta

El artículo 17 de la ley Federal de Procedimiento Administrativo, antes trascrito, señala que a solicitud del interesado la autoridad deberá expedir constancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, que establezca que ha transcurrido el plazo para emitir la resolución y que la misma debe entenderse en sentido positivo, o negativo, según sea el caso concreto.

El artículo 7°³ del acuerdo mencionado señala que la Secretaría deberá expedir, a petición del interesado, una constancia de la negativa, o en su caso de la afirmativa, dentro de los dos días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud. Como puede verse, este punto tiene igual contenido en la ley y en el acuerdo.

El servidor público que no resuelve dentro del término señalado en la ley o en las disposiciones administrativas y expide la constancia de afirmativa o negativa ficta fuera del término de los dos días siguientes a la solicitud que se formula, o no la expide, incurre en responsabilidades, de acuerdo a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Se considera conveniente que los particulares que no reciban una resolución del trámite dentro del plazo señalado y estén ante la presencia de una afirmativa ficta soliciten la constancia que señala el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el artículo 7° del acuerdo, con lo cual acreditarán que la resolución ficta en sentido positivo ha operado.

Derecho de petición y negativa ficta

Como ya vimos, el derecho de petición puede explicarse como el derecho humano que tienen los gobernados de solicitar o reclamar algo ante las autoridades competentes por razones de interés público, individual o colectivo. En este caso, es requisito indispensable para que surja el silencio administrativo que la autoridad no conteste en un plazo razonable.

Por otro lado, la figura jurídica de la negativa ficta no tiene como finalidad obligar a la autoridad omisa a resolver en forma expresa en una segunda oportunidad. Una vez configurada, a instancia del particular, la autoridad jurisdiccional deberá abocarse a resolver el fondo del asunto, declarando en su caso la validez o la nulidad de la resolución ficta, no dando a la autoridad demandada una nueva oportunidad de contestar, ahora en forma expresa.

En conclusión, el derecho de petición consignado en el artículo 8º constitucional consiste en que a toda petición formulada por escrito en forma pacífica y respetuosa deberá recaer una contestación también por escrito, congruente con lo solicitado, la cual tendrá que hacerse saber al peticionario en breve término, por lo que el silencio de la autoridad resulta violatorio del derecho humano de petición, pudiendo ser impugnable mediante un juicio de amparo, con el fin de que se restituya al gobernado en el goce del derecho humano que se desprende del artículo 8º constitucional. En cambio, la negativa ficta no tiene como finalidad obligar a las autoridades a resolver en forma expresa sino que, ante la falta de contestación de las autoridades, por más de tres meses, a una petición que se le formule, se considera, por ficción de la ley, como una resolución negativa, resolución que es impugnable a través del juicio contencioso administrativo, con el que se pretende que la autoridad administrativa funde y motive la resolución negativa producida por su silencio.

La afirmativa ficta y la negativa ficta en materia de registros sanitarios de medicamentos

Como ya vimos, la afirmativa ficta es una figura jurídica por virtud de la cual, ante la omisión de la autoridad en dictar una resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por la ley o por los ordenamientos jurídicos aplicables al caso concreto, se entenderá que lo solicitado por el particular se resuelve en sentido afirmativo.

Ahora bien, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala lo siguiente:

• Sus disposiciones son de orden e interés público y se aplicarán a actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada y por lo tanto, son aplicables a las autoridades sanitarias.

• El artículo 17 otorga a las dependencias un plazo de tres meses para resolver las solicitudes que presenten los particulares. Transcurrido dicho plazo, se entenderán las resoluciones en sentido negativo, a menos que en otra disposición legal se prevea lo contrario. Este último sería el caso de la afirmativa ficta.

El plazo para resolver a que se refiere el artículo citado se concede en el caso de que la disposición legal específica no establezca otro distinto.

Reglamento de Insumos para la Salud (RIS)

1. Este reglamento, en su artículo 154,⁴ señala que cuando no se fija un plazo expreso para resolver una solicitud, la Secretaría dispondrá de 40 días para tal efecto.

2. En lo que se refiere al Registro Sanitario, el artículo 167 del RIS⁵ señala cuáles son los requisitos para obtenerlo en el caso de un medicamento alopático; y el artículo 166 señala un plazo de 180 días naturales para resolver las solicitudes de Registro Sanitario. La no contestación dentro del plazo indicado, de acuerdo con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, debe considerarse como una negativa ficta.

3. En el caso de las modificaciones a las condiciones del Registro Sanitario, el artículo 186⁶ del RIS establece que la Secretaría resolverá las solicitudes de modificaciones a las condiciones de Registro Sanitario de cualquier medicamento en un plazo de 45 días hábiles para modificaciones técnicas y 20 días hábiles para modificaciones administrativas. Además, expresamente indica que si la Secretaría no resuelve dentro de los plazos establecidos, se entenderá procedente la solicitud (afirmativa ficta).

Acuerdo por el que se dan a conocer los trámites y servicios que aplica la Cofepris, inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Este acuerdo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de junio de 2009, establece diversas medidas de mejora regulatoria.

Se trata de una disposición administrativa de carácter general y obligatoria que establece plazos y define los efectos positivos o negativos de la no resolución de las solicitudes de los particulares en trámites ante la Secretaría de Salud.

En el caso de los Registros Sanitarios de medicamentos alopáticos, de alimentación enteral, terapéutica, vacunas, hemoderivados, biomedicamentos, herbolarios y vitamínicos (Homoclave-04-004-D), indica los plazos en los que la Secretaría debe responder las solicitudes y señala que si al término del plazo de respuesta no se ha puesto la resolución a disposición del solicitante, se entenderá que se negó la solicitud (negativa ficta).

En el caso de los medicamentos homeopáticos (homoclave 04-007-A) existe una excepción que al efecto menciona que se entenderá que se aprobó la solicitud si dentro del plazo señalado específicamente en el acuerdo la autoridad no responde (afirmativa ficta).

Conclusiones

1. Para los efectos del plazo de contestación, lo señalado en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es de carácter supletorio; es decir, su aplicación procede sólo en caso de que una disposición legal o administrativa específica no contenga una disposición aplicable al caso de que se trate. En estas condiciones, el plazo de tres meses que señala el artículo 17 antes trascrito sólo sería aplicable en el caso de que la norma aplicable no contuviera disposición alguna al respecto.

2. El RIS, en su artículo 154, ordena que cuando no se señale un plazo expreso para resolver una solicitud, la Secretaría dispondrá de 40 días para tal efecto. No obstante, lo anterior, el RIS señala los plazos que tiene la Secretaría de Salud para resolver las solicitudes de registros sanitarios, tratándose de medicamentos, vacunas, hemoderivados, biomedicamentos, herbolarios y vitamínicos. Si al cumplirse dichos plazos la autoridad no responde, el acuerdo señala que se entenderá que ha sido negada la solicitud (negativa ficta). En el presente caso aplica la disposición del acuerdo, en cuanto al efecto del silencio de la autoridad, situándose en el supuesto de negativa ficta. Por el contrario, en el caso de los medicamentos homeopáticos, señala expresamente que el silencio de la autoridad deberá entenderse como aprobación de la solicitud; por lo tanto, se estará en el supuesto de una afirmativa ficta.

3. En el caso de las modificaciones a las condiciones del Registro Sanitario, el propio artículo 186 del RIS antes trascrito establece específicamente los plazos en los que la Secretaría resolverá las diferentes solicitudes, ya sea por modificaciones técnicas o modificaciones administrativas, y expresamente señala que el silencio de la autoridad producirá la aprobación de la solicitud, es decir, que para estos casos se aplica la figura de la afirmativa ficta.

4. Con base en lo analizado antes podemos concluir que los interesados deberán revisar si la falta de contestación dentro del plazo señalado en el RIS o en el acuerdo implica una afirmativa ficta o bien una negativa ficta, con base en cada uno de los trámites inscritos por la Secretaría de Salud en el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación en 19 de junio de 2009 o en la página electrónica de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER): www.cofemer.gob.mx.

1. Registro digital: 189914, instancia: Pleno, novena época, materias(s): común, tesis: P./J. 42/2001, fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tipo: jurisprudencia, t. XIII, abril de 2001, p. 126.[↩]
2. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Registro digital: 2006439, instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, décima época, materias(s): administrativa, tesis: I.1o.A.72 A (10a.), fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tipo: aislada, t. III, libro 6, mayo de 2014, página 1884.[↩]
3. Artículo 186. La Secretaría resolverá las solicitudes de modificaciones a las condiciones de registro sanitario de cualquier medicamento en un plazo de cuarenta y cinco días hábiles para modificaciones técnicas y veinte días hábiles para modificaciones administrativas. En caso de que la Secretaría no resuelva en el plazo antes señalado se entenderá procedente la solicitud. Cuando se solicite más de un tipo de modificación al registro sanitario, el plazo de respuesta será igual al mayor de los que resulten aplicables. En el caso de cualquier solicitud de modificación a las condiciones de registro de medicamentos homeopáticos, si la Secretaría no resuelve en los plazos correspondientes se entenderá procedente la solicitud.[↩]
4. Artículo 154. Cuando el presente reglamento no especifique un plazo expreso para resolver sobre una solicitud, la Secretaria dispondrá de cuarenta días para ese efecto. En todos los casos los plazos se contarán a partir del día siguiente al de la recepción de la solicitud de autorización sanitaria debidamente requisitada.[↩]
5. Artículo 167. Para obtener el registro sanitario de un medicamento alopático se deberá presentar, exclusivamente: […] V. Para medicamentos genéricos, en lugar de lo indicado en el inciso c de la fracción I, el informe de las pruebas de intercambiabilidad de acuerdo con las normas correspondientes y demás disposiciones aplicables, y VI. Identificación del origen y certificado de buenas prácticas de fabricación del fármaco expedido por la Secretaría o por la autoridad competente del país de origen. En caso de que el solicitante presente el certificado de la autoridad competente del país de origen, y este provenga de países con los cuales la Secretaría no tenga celebrados acuerdos de reconocimiento en materia de buenas prácticas de fabricación, la Secretaría podrá verificar el cumplimiento de las buenas prácticas de fabricación. En dicho supuesto, la autoridad fijará, en un plazo no mayor a veinte días hábiles, la fecha en que se realizará la vista de verificación, conforme al procedimiento establecido por la Secretaría y publicado en el Diario Oficial de la Federación. Si esta vista no se realiza en la fecha prevista por razones imputables a la Secretaría, se reprogramará como prioritaria. La certificación de las buenas prácticas de fabricación tendrá una vigencia de treinta meses. Conforme a lo previsto en el artículo 391 bis de la ley, la Secretaría podrá expedir los certificados con base en la información, comprobación de hechos o recomendaciones técnicas que proporcionen los terceros autorizados.[↩]
6. Artículo 7°. A menos que se disponga otra cosa en los Anexos Uno, Dos y Tres respecto de algún trámite en específico, el plazo para que la Cofepris emita la resolución correspondiente comenzará a contar a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de la recepción de la solicitud. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses, el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. En los términos en lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, a petición del interesado, se deberá expedir constancia de la negativa o, en su caso de la afirmativa ficta, dentro de los dos días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud respectiva. En caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo.[↩]