A pesar del principio de rigidez constitucional —que permite asegurar la permanencia efectiva de la Constitución y dificultar su modificación—, el artículo 73 de nuestra ley máxima ha sido reformado en varias ocasiones para aumentar las facultades legislativas del Congreso de la Unión y disminuir las de las entidades federativas. Los autores analizan la evolución de la fracción XXI del mencionado artículo constitucional y la consecuencia que ha generado: una esquizofrenia legislativa.
A partir del método de análisis y crítica,1 comparamos en este artículo las reformas sufridas por el artículo 73 constitucional, en su fracción XXI, desde 1917 hasta 2019, lo cual nos permite hacer una evaluación de la función del Poder Legislativo.
Marco teórico
Esta investigación parte de los estudios realizados por Augusto Sánchez Sandoval en la Universidad Nacional Autónoma de México. De acuerdo con él, son los intereses del sistema político los que determinan la creación y el contenido del derecho:
“Los aparatos de producción legislativa realizan su trabajo a altas velocidades, porque es más fácil dar respuestas simbólicas a la sociedad mediante leyes, que afrontar en la práctica la solución de problemas concretos que tardan años en resolverse.
”El poder ha provocado una hiperinflación legislativa que en los últimos 30 años ha radicalizado, endurecido y también ha banalizado el derecho. Se da el proceso circular de la ley que reforma, la reforma reformada, prometiendo cada una en su momento ser la eficaz”.2
Así, el Poder Legislativo federal no tiene otra forma de actuar ante los problemas sociales; sólo puede responder mediante la reproducción del derecho, modificarlo y luego volver a modificarlo. Esta forma de producir derecho tiene la cualidad de ser irracional o esquizofrénica porque en cada norma jurídica podemos encontrar deficiencias importantes:
“Sus repeticiones, imprecisiones y paradojas generan la reproducción de esas mismas carencias lingüísticas, para imbricar comunicaciones contradictorias y polivalentes, tanto por parte de quienes las producen, como por parte de aquellos que las interpretan para generar víctimas”.3
Artículo 73
Este artículo establece las facultades, potestades y deberes que corresponden a la Federación. La fracción XXI establece facultades legislativas exclusivas para el Congreso de la Unión respecto de leyes generales y únicas o nacionales, las cuales deben ser aplicadas tanto por autoridades federales como estatales.
Resultados
Los resultados obtenidos del análisis muestran que el Poder Legislativo puede reformar el texto constitucional de forma irracional.
A continuación, en los cuadros 1 y 2 se condensan los resultados más relevantes del análisis. El cuadro completo puede ser revisado en el siguiente vínculo: t.ly/wyUK.
El cuadro 1 contiene los resultados de las reformas y sus periodos de aprobación. En la columna “Categoría” se muestran los rubros que se analizaron, mientras que en la columna “Resultado” se puede ver el resultado más importante de cada categoría.
CUADRO 1. Reformas entre 1917 a 2019
| Categoría | Resultado |
| Total de reformas | 13 |
| Sexenios con más reformas | 1. Felipe Calderón: 4 2. Enrique Peña Nieto: 5 |
| Circunstancia coyuntural o política | 1. Guerra contra el crimen organizado. 2. Violaciones a derechos humanos por desaparición forzada y tortura. |
| Año con más reformas | 2015, con 2. No se reformó en 2010. |
Elaborado con datos de la Cámara de Diputados.
El cuadro 2 compara el texto original y la redacción vigente en 2019 y subraya los cambios. Resalta el cambio en la estructura del artículo.
CUADRO 2. Comparación entre el texto original y el vigente
| 1917 | 2019 |
| XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse. Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales. | XXI. Para expedir: a) Las leyes generales que establezcan como mínimo los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral. Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios. b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse, así como legislar en materia de delincuencia organizada. c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común. Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta. En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales. |
Discusión
La agenda legislativa sobre política criminal se deriva de la coyuntura política, por eso es simbólica
Según el cuadro 1, una reforma constitucional depende de las circunstancias políticas; es decir, cuando un problema social se pone de moda, la política reacciona con una modificación al sistema jurídico.
Por ejemplo, con la guerra contra el crimen organizado en el sexenio de Felipe Calderón se crearon instrumentos legales como la Ley General para el Combate y la Prevención del Delito de Secuestro, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Nacional de Extinción de Dominio.
No obstante, el fracaso de todas esas reformas es evidente. Sólo hace falta salir a la calle o enterarse por las noticias de los altos índices de inseguridad en México. Por eso, todos estos cambios constitucionales y legales sólo cumplen un objetivo simbólico y electoral.4
Lo mismo sucedió con los casos de desaparición forzada y tortura durante el mandato de Enrique Peña Nieto. Luego de que estos casos salieran a la luz pública, se le otorgó al Legislativo federal la facultad exclusiva de legislar en esas materias.
Sin embargo, como la inseguridad y las violaciones a los derechos humanos persisten, el Legislativo vuelve a reformar el sistema jurídico. Si las nuevas modificaciones fallan, entonces una vez más lo reforma.
En conclusión, el Poder Legislativo federal legisla a partir de las circunstancias políticas urgentes. Esta reacción es irracional y deriva en la creación de un sistema legislativo mal redactado, incapaz de cumplir sus objetivos.
Las leyes creadas por el Poder Legislativo son asistemáticas
Según Jorge Fernández Ruiz, la técnica legislativa es un proceso de producción de leyes con diversos niveles de racionalidad:
a) Racionalidad lingüística. El emisor u órgano legislativo debe ser capaz, dentro de un esquema de comunicación, de transmitir de manera fluida un mensaje —el nuevo ordenamiento jurídico— al receptor o destinatario.
b) Racionalidad jurídico-formal. La nueva ley habrá de inscribirse armoniosamente en el contexto de un sistema jurídico dado.
c) Racionalidad pragmática. La conducta de los destinatarios habrá de ajustarse a lo dispuesto en el nuevo ordenamiento jurídico.
d) Racionalidad teleológica. El nuevo ordenamiento jurídico habrá de lograr sus fines sociales predeterminados.
e) Racionalidad ética. Sus fines, así como las conductas en ella prescritas, presuponen valores que deben ser susceptibles de justificación ética.5
El cuadro 2 muestra cómo el cambio a la fracción XXI del artículo 73 ha sido radical, sobre todo en dos sexenios.
Pongamos por caso el criterio de jurisprudencia P./J. 25/2014 (10a.) emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En él se establece que el legislador local es incompetente para legislar en materia de trata de personas y secuestro. ¿Cuál es el inconveniente? Que las autoridades estatales habían aplicado sus leyes locales en lugar de aplicar la general. Esta situación queda clara con la tesis: P. XLII/2013 (10a.), en la que se establece que “deberá ordenarse la reposición del procedimiento a efecto de que se dicte un nuevo auto de término constitucional a la luz de la normativa vigente sin dar lugar a que los inculpados recuperen su libertad personal y, en cambio, de existir aquélla, los sentenciados podrán valorar la posibilidad de promover el incidente de traslación del tipo y adecuación de la pena, tomando en cuenta que esta adecuación constituye un derecho protegido constitucionalmente”.
Un ejemplo más: si se observa el cuadro 2, ha sido tal la cantidad de reformas al artículo analizado que su redacción era muy mala. Por eso, en 2013 se consideró necesario dividir la fracción en incisos para facilitar su lectura.
De esta manera, las reformas esquizofrénicas al artículo 73, fracción XXI, son ejemplo de que el Poder Legislativo Federal construye un derecho asistemático generador de complicaciones para las autoridades encargadas de su aplicación.
El principio de rigidez está sometido a la coyuntura y la negociación política
Gracias al principio de rigidez se requiere la votación calificada en las dos cámaras del Congreso, así como la aprobación en la mayoría de los congresos estatales.
El cuadro 1 refleja que la Constitución puede ser modificada en el momento y a la velocidad que sean necesarios. El dispositivo legal analizado fue reformado en cada año desde 2008 a 2018, salvo en 2010. Incluso, sólo en 2015 se modificó en dos ocasiones. Lo anterior sólo puede suceder en virtud de negociaciones políticas o por tener una mayoría casi absoluta en los congresos
Esto es relevante ya que las reformas al artículo 73 tienen como objetivo centralizar la función legislativa a nivel federal.
Por consiguiente, el principio de rigidez constitucional sólo existe en el discurso jurídico porque está sometido a las negociaciones políticas entre los legisladores y el presidente de la República.
Las reformas a la Constitución dependen de la voluntad del presidente en turno
El cuadro 1 permite apreciar que los sexenios en que más reformas se hicieron al artículo 73, fracción XXI, constitucional fueron los de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto.
Con Felipe Calderón las reformas estuvieron enmarcadas en la guerra contra el crimen organizado. En ese periodo se le otorgó la facultad al Poder Legislativo federal en materias como delincuencia organizada, secuestro, trata de personas y delitos contra periodistas.
Durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, eventos como las desapariciones forzadas en Ayotzinapa o el Reporte 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos provocaron que el gobierno impulsara modificaciones al artículo constitucional en cuestión.6
Conclusiones
- El Poder Legislativo federal en México es un ente esquizofrénico porque ante los graves problemas de seguridad y justicia penal que vive el país sólo puede reaccionar con la emisión, la reforma y de nuevo la reforma al sistema jurídico.
- En México, la agenda legislativa en materia de política criminal se deriva de la coyuntura política, por lo cual sólo es simbólica.
- Las reformas esquizofrénicas al artículo 73, fracción XXI, constitucional son ejemplo de que el Poder Legislativo federal construye un derecho asistemático generador de complicaciones para las autoridades encargadas de su aplicación.
- El principio de rigidez constitucional sólo existe en el discurso jurídico porque está sometido a las negociaciones de la política. En todo caso, lo que sí existe es la laxitud constitucional.
- Las reformas al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución dependen de la voluntad o de los objetivos del presidente de la República.
1 Cf. Juan Diego Lopera Echavarría et al., “El método analítico como método natural”, en Nómada, Universidad Complutense de Madrid, España, 2010.
2 Augusto Sánchez Sandoval, Epistemologías y sociología jurídica del poder, UNAM-FES Acatlán, México, 2012, p. 195.
3 Ibidem, pp. 195-196.
4 Winfried Hassemer, Derecho penal simbólico y protección de bienes jurídicos, Pena y Estado, Jurídica Conosur, 1995.
5 Jorge Fernández Ruiz, El Poder Legislativo, PORRÚA/UNAM, México, 2004, p. 452.
6 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Situación de derechos humanos en México 2015, CIDH, p. 65.
Fuentes:
- Amnistía Internacional, Informe 2017/18. La situación de los derechos humanos en el mundo. Consultado el 15 de julio de 2018 en https://www.amnesty.org/es/latest/research/2018/02/annual-report-201718/.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Situación de derechos humanos en México 2015, CIDH.
- Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Diagnóstico sobre la situación de la trata de personas en México, CNDH, México, 2013.
- Fernández Ruiz, Jorge, El Poder Legislativo, Porrúa/UNAM, México, 2004.
- Hassemer, Winfried, Derecho penal simbólico y protección de bienes jurídicos, Pena y Estado, Jurídica Conosur, 1995.
- Lopera Echavarría, Juan Diego, et al., “El método analítico como método natural”, en Nómada, Universidad Complutense de Madrid, España, 2010.
- López Aymes, Gabriel, “Pensamiento crítico en el aula”, en Docencia e Investigación, año XXXVII, enero-diciembre, Universidad de Castilla la Mancha, España, 2012.
- Sánchez Sandoval, Augusto, Epistemologías y sociología jurídica del poder, UNAM-FES Acatlán, México, 2012.