La maestra Ana Ley Flores Sánchez, jueza de distrito en materia de procesos penales federales, nos adentra al combate contra el nepotismo al interior de los órganos que integran al Poder Judicial de la Federación para la consolidación de su independencia.
Como es conocido tanto por la sociedad como por los constitucionalistas mexicanos, la primera de las grandes reformas transformadoras que verdaderamente tocó las entrañas del ámbito organizacional del Poder Judicial de la Federación, en aras del fortalecimiento de su independencia con la finalidad de enterrar los vestigios de un pasado caracterizado por un Poder Ejecutivo omnipresente empeñado en inmiscuirse en sus funciones,1 fue la realizada e incentivada por el presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León, a los artículos 94 a 98 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 31 de diciembre de 1994.
Posteriormente, debido a la importancia de esa reforma, el mencionado mandatario publicó, el 26 de mayo de 1995, una nueva ley orgánica encargada de regular detalladamente lo señalado en los preceptos constitucionales arriba indicados y en la que se estableció, el 22 de noviembre de 1996, la creación de una institución encargada de la administración, la vigilancia y la disciplina de sus órganos jurisdiccionales, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, llamado Consejo de la Judicatura Federal, dotado de independencia técnica, de gestión y de emisión de sus resoluciones a través de acuerdos generales, y finalmente se realizaron algunos ajustes en cuanto a la forma de la designación de sus integrantes el 11 de julio de 1999 y el establecimiento de un Instituto de la Judicatura como uno de sus órganos auxiliares en materia de investigación, formación, capacitación y actualización de los servidores públicos pertenecientes al Poder Judicial de la Federación y de quienes aspiraran a pertenecer a éste.
Sin duda alguna, con las referidas reformas comenzó a cambiarse la perspectiva que se tenía del Poder Judicial de la Federación en la sociedad mexicana, cuya existencia había sido ignorada, menospreciada, o en el menor de los casos, descuidada por parte de la mayoría de los constitucionalistas, al grado de ser considerado como el más débil y menos peligroso de los tres poderes, ya que era visto como una mera “función” encaminada a la simple y mecánica aplicación de la ley. En la actualidad, resulta un tanto difícil que alguien pudiera negar que en México las juzgadoras y los juzgadores del Poder Judicial de la Federación son los guardianes indiscutibles de la Constitución, los protectores de los derechos humanos y fundamentales y los árbitros que resuelven las controversias tanto entre particulares como entre poderes, lo cual genera entre ellos un equilibrio que es necesario para el sano desarrollo de la vida nacional.
Por lo anterior, por fortuna en la actualidad vivimos en el llamado “Siglo de los Jueces”, toda vez que la actuación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación comenzó a tener un incremento notable y sustancial a partir de 2007 en su desempeño como tribunal constitucional, en cuanto a la protección de los derechos humanos y fundamentales, lo cual no había tenido desde el inicio de la novena época del Semanario Judicial de la Federación, en 1994, aunque se acentuó a partir del inicio de la décima época mediante acuerdo general del pleno 9/2011, del 29 de agosto de 2011, como resultado de la evolución que en los últimos años ha tenido el constitucionalismo contemporáneo y el proceso de constitucionalización del orden jurídico mexicano iniciado con la reforma en materia penal de 2008 y la posterior en materia de derechos humanos y amparo en 2011, las cuales marcaron un antes y un después en la historia del Derecho mexicano, pues a partir de ellas las juzgadoras y los juzgadores se han convertido en juzgadores “constructores” o “artesanos”, moldeadores de la norma jurídica,2 en favor de la justicia, generando un incremento en la legitimidad social.3
Pues bien, ya que la independencia judicial también se vio fortalecida con las mencionadas reformas en cuanto a los elementos esenciales relativos al aspecto organizativo en la forma de acceder al cargo como juzgadoras y juzgadores, lo anterior no permeó al resto del personal perteneciente a cada una de las categorías que laboran en la gran mayoría de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, pues es sabido que quienes tuvieron la pretensión de ingresar a este poder, o quienes aspiraban a un cargo inmediato superior en alguno de dichos órganos, en la medida de su preparación profesional, no contaron con una regulación legal que protegiera su derecho humano a una carrera judicial.
En efecto, a pesar de las mencionadas reformas, durante mucho tiempo se descuidó el aspecto organizativo de garantizar formalmente el ejercicio del derecho a la carrera judicial, toda vez que las distintas problemáticas y las diversas prácticas que se fueron arraigando debido a la amplia facultad discrecional que se les otorgó a los juzgadores en el nombramiento del personal en el interior del órgano jurisdiccional al que estaban adscritos, propició un incremento del terrible cáncer del nepotismo que ya había hecho metástasis en todo el Poder Judicial. Por desgracia, esa práctica se reproduce en el interior de cualquiera de los otros dos poderes públicos del Estado, pues ninguno está exento de padecerla, ya que, según el historiador británico lord Acton, power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely” lo que ocasiona que cuando los depositarios de aquéllos tienen a su merced el ejercicio del poder, se constituye en fuente de tentación suficiente para incurrir en tan deleznable práctica.
En el caso del órgano del Estado en comento, ha sido palpable su combate en los últimos tiempos a través de diversa normatividad. Destacan algunas disposiciones emitidas por el órgano administrativo encargado de la regulación de su gobierno que no por ser mínimas se perciben como catalizadoras para la erradicación de esa problemática; sin embargo, de alguna manera han empañado el buen desempeño de la función jurisdiccional, cuya defensa deviene imperiosa al constituirse, a mi juicio, en la única forma de legitimación de la actuación de sus juzgadoras y sus juzgadores.
Antes de analizar su eficacia, por orden lógico y de método, resulta necesario precisar en qué consiste la problemática a la que me refiero. El nepotismo suele identificarse como la práctica del servidor público con poder de mando para privilegiar el otorgamiento de cargos o empleos de ese tipo sólo a familiares o a amigos sin considerar otros méritos. El nepotismo se constituye, así, en una forma de corrupción que atenta contra el derecho humano y fundamental de acceder al servicio público con base en una competencia justa basada en una sólida formación profesional, en tanto que ataca sistemas como la meritocracia, como forma de gobierno centrada en el hecho de que la selección de la eventual persona servidora pública se basará en su condición de ser poseedora de las mejores capacidades, propias de su profesión, para el desempeño de un cargo y en sus cualidades éticas, reflejadas en su trayectoria personal íntegra.
No es el fin de este artículo comentar los aspectos negativos que pudieran existir actualmente en el seno del Poder Judicial, toda vez que con base en un verdadero escrutinio tampoco debería desconocerse la existencia de buenos juzgadores que a nivel federal no sólo han enaltecido esa función del Estado, sino que, además, de ellos se ha podido detectar, como un común denominador, tanto la capacidad jurídica en el desempeño de la función, como la calidad humana en la administración del órgano jurisdiccional a su cargo, virtudes que se llegan a olvidar debido a los graves errores cometidos por algunis pocos, que lamentablemente siempre han existido y que por mucho tiempo han dejado su huella en el andar organizacional. De ahí que, como en todos los ámbitos de la vida, hay quienes se pierden en el camino; empero, al final del día, nadie está exento de ser sancionado con la debida severidad.
Así, entonces, ante la existencia de esas buenas juzgadoras y juzgadores, desde hace poco tiempo se ha emprendido un combate contra el nepotismo en el interior de los órganos que integran el Poder Judicial de la Federación, en cuanto a la práctica constante de los nombramientos cruzados de subordinados jerárquicos —que cuenten con algún tipo de parentesco, amistad o relación afectiva— tanto con las magistradas y los magistrados de circuito como con las juezas y los jueces de distrito. Por lo anterior, en la reconfiguración del mecanismo de selección relacionado con aspirantes a ingresar al desempeño de la función judicial, o de aquellos que ya están desempeñando sus funciones y aspiran a un cargo superior en las diversas categorías de la carrera judicial, en sesión del 4 de diciembre de 2019 se aprobó el acuerdo del pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en el que, pormenorizadamente,se buscó la delimitación en la forma de acceso a cualquiera de las categorías de las que conformarían la carrera judicial, mediante el reetiquetado de las plazas existentes; de la consolidación o no de determinadas funciones en una u otra de ellas; de la permanencia del carácter de inamovible del personal secretarial y del carácter de libre designación del mismo —lo que llama la atención porque se erige como el puente de enlace y adaptación de la juzgadora o el juzgador al arribar a un nuevo órgano jurisdiccional porque tendría en común una ideología y una formación afín a su forma de trabajo—; de la actualización continua de los conocimientos a través de exámenes que los refrende, cual “patente de corso” —en el buen sentido de la expresión—, como garantía de calidad en la prestación del servicio público; de la formación de un comité de integridad que emita opinión cuando se contrate a personas que tengan algún tipo de parentesco, amistad o relación afectiva con algún decididor judicial; de una nueva política en materia de adscripciones de los titulares; del establecimiento de un buzón electrónico para presentar denuncias en caso de nepotismo, y, finalmente, de un padrón de relaciones familiares (por afinidad y consanguinidad hasta el quinto grado), que deberá ser refrendado cada seis meses, con la obligación de que “en cualquier categoría se exigirá que [se] declaren otras relaciones de pareja, concubinato, sociedad de convivencia y análogas que pudieran actualizar la misma razón”.4
Así, las citadas directrices de lucha imponían la necesidad de revisar la normativa existente en materia disciplinaria que conllevaran responsabilidad, en las cuales se subrayó primordialmente la necesidad de establecer el referido padrón de relaciones como herramienta de legitimación del Poder Judicial de la Federación y de fortalecimiento de la carrera judicial, en aras de preservar los principios constitucionales bajo los cuales debe regirse, con el objetivo de redefinir tipos administrativos, como el nepotismo y los nombramientos cruzados de subordinados jerárquicos de las personas titulares de los órganos jurisdiccionales. De lo anterior resultó que si lo que es pretende es erradicar de raíz estas problemáticas, devenía claro que la regulación en torno del otorgamiento de nombramientos traía consigo la creación de una herramienta de información de esa naturaleza que apuntalara su oportuna detección y salvaguardara los derechos mínimos vitales que como personas tienen todos los que puedan verse involucrados en un asunto de ese tipo.5
Por desgracia, a pesar de es primer paso en el interior de cada órgano jurisdiccional continuaron produciéndose esas prácticas de nepotismo como forma de corrupción por lo que siguió siendo innegable la existencia de un déficit meritocrático en quienes participan en el desempeño de la función jurisdiccional federal e incluso esa deficiencia se vio materializa con más ahínco a nivel horizontal, tratándose tanto de personal operativo —oficiales administrativos— como jurídico —actuarios y secretarios—.
Por lo anterior, el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, desde que asumió la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, el 2 de enero de 2019, se ha dado a la tarea de combatir severamente los actos de nepotismo, renovando, entre otras cosas, los aspectos organizativos del Poder Judicial de la Federación con el objeto de regular y consolidar el derecho humano y fundamental de contar con una verdadera carrera judicial basada en la preparación y la constante capacitación del servidor público dentro de la profesión jurídica en igualdad real de oportunidades, pero, sobre todo, tomando en consideración ciertos principios de lo que se ha llamado la ética aplicada, la cual ha adquirido una gran importancia en la ética jurídica porque nos recuerda que en la existencia de diversas corrientes éticas y deontológicas que hacen referencia al mundo de la profesión jurídica, la “virtud” como bien del ser humano es una actividad del alma que necesariamente debe existir en cualquier servidor judicial, con la finalidad de que haya una simbiosis de idoneidades tanto técnicas como éticas; esto es, no se trata de ser sólo un experto en Derecho —con esto no quiero, ni por asomo, dar a entender que la insuficiencia de conocimientos jurídicos sea esencial—, sino también un hombre moral para que la actividad judicial funcione y resuelva los problemas jurídicos sometidos a su consideración. Como acertadamente diría Atienza, “el ejercicio de una profesión implica no sólo el manejo de conocimientos de tipo instrumental, sino de ciertos criterios sobre la justificación o no de los fines (y de los medios para alcanzar ciertos fines); la técnica no se basta a sí misma”.6
En concecuencia, el mencionado ministro presidente de la Corte dio a conocer, en distintas reuniones de trabajo con el titular del Ejecutivo federal y con su homólogo del Legislativo, durante febrero de 2020, el documento “Proyecto de reformas con y para el Poder Judicial de la Federación”. El análisis, la discusión y la aprobación por voto de las dos terceras partes de los individuos presentes integrantes del Constituyente, así como la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados y de la Ciudad de México, culminaron con la promulgación por parte del actual presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, y con su orden de publicación el 11 de marzo de 2021 en el Diario Oficial de la Federación, de un importante decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual aborda aspectos organizativos y sustantivos en relación con el ámbito de competencias y estructura del Poder Judicial de la Federación.
Con esa reforma constitucional se volvieron a tocar por segunda ocasión las entrañas del Poder Judicial, sólo que a diferencia de la realizada hace 27 años —promovida por el Ejecutivo— la presente se gestó desde el interior del propio Poder Judicial con la finalidad de no poner en riesgo su independencia. Como producto de esa reforma, fueron publicadas, el 7 de junio de 2021, en el Diario Oficial de la Federación, dos leyes secundarias completamente nuevas: la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la tan anhelada Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación. Y por acuerdo general 1/2021, del 8 de abril de 2021, el pleno de la Corte determinó el inicio de la undécima época del Semanario Judicial de la Federación. Como ya dije, la reforma toca dos grandes áreas: una sustantiva, o de aspectos jurisdiccionales, y otra organizativa, o relativa al gobierno judicial.
En las áreas de este nuevo diseño institucional se produjo una especie de “terremoto” que era necesario se produjera para combatir las prácticas de nepotismo a las que me he referido en la presente reflexión, toda vez que se relaciona con el funcionamiento tanto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como del Consejo de la Judicatura Federal, pues son piezas clave que tiene a su cargo el gobierno judicial para lograr un adecuado desempeño de todos los órganos que lo integran en aras del fortalecimiento de su independencia, puesto que alude al establecimiento y la consolidación de la carrera judicial como parte de los principios rectores de la ética judicial o, más específicamente, de “ética aplicada” o “ética práctica”, entendida como una disciplina científica que forma parte de la “ética profesional”, capaz de contribuir a una mejor profesionalización y legitimación de los servidores públicos judiciales y que coloca de lleno como una ética de máximos y no como una ética reducida al mero cumplimiento de los deberes, ya que éstos no alcanzan a satisfacer y a proteger en su integridad los bienes que tienen que ver con la dignidad de quienes llevan a cabo la encomiable función judicial.
Así pues, para combatir la existencia de las relaciones clientelares en el seno del Poder Judicial, que daban como resultado evidentes actos de falta de ética judicial, destacan los siguientes mecanismos, contenidos en la exposición de motivos de la reforma en el aspecto organizacional; a saber:
• La consolidación de una verdadera carrera judicial para todas las categorías, a las que se acceda por concursos de oposición.
• La limitación a la discrecionalidad de los nombramientos otorgados por juezas, jueces, magistradas y magistrados, para garantizar que únicamente se otorguen a los vencedores en los respectivos concursos.
• El establecimiento de políticas que tengan por objeto orientar las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal en materia de adscripciones, readscripciones, reincorporaciones y ratificación de juzgadoras y juzgadores.
• El reforzamiento de las facultades institucionales de combate a la corrupción y al nepotismo, esto es, el establecimiento de sanciones por falta de responsabilidad ética de juzgadoras y juzgadores.
• El reconocimiento a nivel constitucional de la Escuela Judicial, a la cual, para el impulso de la capacitación y la profesionalización del personal, se le otorga un rol central en los concursos de oposición, confiriéndole también la capacitación y la carrera judicial de los defensores públicos.
Para el logro de los objetivos anteriores, el 3 de noviembre de 2021 se publicó en el Diario Oficial la “Declaratoria para el inicio de la observancia de las nuevas reglas de la carrera judicial y acuerdo general del pleno del Consejo de la Judicatura Federal que reglamenta la carrera judicial”, así como con la publicación de una fe de erratas del 20 de diciembre de 2021.
Notas:- Como señala Loewenstein, “la independencia de los jueces en el ejercicio de las funciones que le hayan sido asignadas y su libertad frente a todo tipo de poder, constituye la piedra final en el edificio del Estado Democrático Constitucional de Derecho”. Vid, Loewenstein Karl, Teoría de la Constitución, 2ª ed., trad. de Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1976, p. 294.[↩]
- A esto Stammler lo llama “normas de cultura”, esto es, aquellas normas jurídicas especiales que sirven de pauta en la resolución de los asuntos judiciales cuando el juez para fallar con arreglo a la buena fe y a la equidad tiene que escoger entre distintas posibilidades en el sentido del ideal social hacia la rectitud fundamental, al no haber normas técnicamente elaboradas aplicables al caso concreto. Cf. Rudolf Stammler, El juez, México, Ediciones Coyoacán, 2013, pp. 81-83.[↩]
- En cuanto a la legitimación y a la legitimidad del máximo órgano jurisdiccional de impartición de justicia en México, la primera tiene que ver con su organización, su estructura y sus atribuciones recogidas en la norma jurídica respecto de su existencia legal como un subórgano integrante del Estado mexicano, y la segunda, con la justificación de su actividad jurisdiccional ajustada a través del Derecho en relación con el reconocimiento que de él haga la sociedad que lo mantiene vivo.[↩]
- Antes de la emisión del mencionado acuerdo plenario ya existía normatividad en torno de su combate, como la recomendación 01/2009, “Sobre nombramientos cruzados de subordinados jerárquicos de magistrados y jueces del Poder Judicial de la Federación”, emitida por la Comisión Nacional de Ética Judicial Mexicana, creada por iniciativa de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia en 2007. Tampoco se soslaya que problemáticas como la que se aborda aquí habían sido taratadas por investigadores como Julio Ríos Figueroa en su artículo “El déficit meritocrático. Nepotismo y redes familiares en el Poder Judicial de la Federación”, ampliando el diverso análisis efectuado por el consejero Felipe Borrego Estrada en su Estudio sobre redes familiares y clientelares en el Consejo de la Judicatura Federal, lo que, en su conjunto, evidenciaba la impostergable necesidad de sanear de fondo la institución para fortalecer su credibilidad ante los gobernados.[↩]
- Desde nuestra perspectiva, la creación de mecanismos como el referido “padrón de relaciones familiares” puede constituirse en un buen mecanismo de recolección de información para el combate del nepotismo, siempre y cuando no se desvirtúe su naturaleza y se circunscriba a las personas adecuadas. El establecimiento de es padrón es viable si y sólo si se centra en recopilar información respecto del personal que contraten aquéllas de manera directa e inmediata en relación con los lazos familiares, afines o afectivos, que estos últimos pudieren tener con otros miembros de la institución, primordialmente con los operadores jurídicos contratantes, sin que por eso se pueda ir más allá de informar esos vínculos de familiaridad, ante la imposibilidad de su control y de su conocimiento, pero, sobre todo, de la afectación a derechos de terceros. Al respecto, véanse las tesis aisladas con número de registro electrónico: 165820, 2020025, 165823, 2005525 y 2005526, emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.[↩]
- Manuel Atienza, Cuestiones judiciales, México, Fontamara, 2008, p. 151.[↩]