Grave omisión de las autoridades en materia de salud

La salud pública es un tema de suma relevancia en México. El Consejo de Salubridad General es un organismo constitucional establecido para la prevención, atención y coordinación de estrategias en la materia. Rafael Quintana Miranda aborda una grave caso omisión por parte de las autoridades mexicanos de lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el contexto de la pandemia.

La salud pública ha sido siempre un gran desafío en la historia del hombre, la cual se ha atendido en todos los países de diferentes formas, a medida que se fueron integrando instituciones gubernamentales tanto internacionales como de los Estados para su atención, emitiendo e integrando reglas generales y locales, y México tuvo un gran empeño al crear en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), un organismo para prevenir daños a la salud, y atender y coordinar los eventos de salud como las epidemias: el Consejo de Salubridad General, el cual considero de gran importancia referirme brevemente, en este artículo, con sus antecedentes, funciones y su participación en las últimas décadas.

A nivel internacional, México, desde el 30 de mayo de 1984, es parte del acuerdo de Cooperación Técnica con la Organización Mundial de la Salud (OMS), perteneciente a las Naciones Unidos, y con la Organización Panamericana de la Salud, el cual es un organismo especializado en salud del Sistema Interamericano, con la función de Oficina Regional para las Américas,¹ la cual además de suministrar colaboración técnica, desplaza asociaciones para mejorar la salud y calidad de vida en los países de las Américas. La OMS incluye como parte de sus principios fundamentales que, “la salud es un estado completo de bienestar físico, mental, social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”.

México, al ser parte de la OMS debe cumplir con el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), que entró en vigor el 15 de junio de 2007, convenio con varios objetivos, en apoyo de la comunidad mundial, para tratar de evitar la propagación mundial de enfermedades, con el establecimiento de controles que prevengan los riesgos de la salud pública.² Es parte en diversos convenios de Salud Pública, en los cuales se reconocen derechos humanos,³ que integran parte de su marco constitucional y legal, citado en el artículos 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), párrafos primero y segundo, en los cuales se refiere el contenido de los derechos humanos, a los tratados internacionales, en los que es parte México.

Con respecto a la garantía del ejercicio pleno de los derechos sociales establecido en la CPEUM, se derivó en el Artículo 1, de la Ley General de Desarrollo Social⁴, en donde se señalan las obligaciones del Gobierno de establecer las instituciones responsables del desarrollo social y definir los principios y lineamientos generales a los cuales se debe sujetar la Política Nacional de Desarrollo Social. Con respecto al derecho a la salud, en el Artículo 6, de la misma ley se refieren los derechos para el desarrollo social entre los que se encuentran la educación, la salud, la alimentación de calidad, una vivienda digna y decorosa, con un ambiente sano, el trabajo y la seguridad social.

El Artículo 4 Constitucional, en su párrafo IV, cita el derecho a la persona y a la protección a la salud,⁵ la concurrencia de la federación y entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a la fracción XVI del Artículo 73 Constitucional, fracción XVI, y la definición por ley de un sistema de salud.⁶

México ya había avanzado en las disposiciones en materia de salud, como lo referí anteriormente, al establecer en la CPEUM de 1917, el Consejo de Salubridad General (CSG), entidad que surge ante la propuesta del constituyente José María Rodríguez González, la cual tiene una gran trascendencia en la prevención de salud:⁷

El diputado Rodríguez González justificó esta adición a consideraciones de interés público, debido a la gran mortalidad por epidemias y los daños causados por el alcoholismo y drogas, por lo que se requería una intervención enérgica y expedita de las autoridades, que solo se consigue si la autoridad es ejecutiva, y que sus disposiciones no sean burladas.⁸ No cabe la menor duda, considero que, el constituyente tenía la experiencia y conocimiento de las guerras y de las consecuencias en la salud, al propiciar insalubridad y epidemias y por ello tuvo la visión de establecer en la CPEUM un organismo que tuviera toda la fuerza para dictar medidas en los casos de emergencia en la salud para la población.

De la lectura de esta fracción, que este Consejo de Salubridad General, ya se contempla atender las causas de daño a la salud, pero con la fuerza de la Carta Magna, al señalar a esta entidad por encima de las demás secretarías de Estado, y con una dependencia directamente del titular del poder ejecutivo federal, aunque ya existía el Departamento de Salubridad Pública, órgano administrativo de la Administración Pública Federal.

Este Consejo de Salubridad General, no tiene antecedentes en épocas anteriores, según lo refiere María Guadalupe Fernández Ruiz, existía señala, el Protomedicato,⁹ una institución similar a un tribunal, en el cual participaban los médicos del rey, llamados protomédicos, debido a que, parte de sus funciones era examinar o integrarse como sínodos, para examinar a los aspirantes a médicos, después de haber realizado estudios y prácticas en materia de salud, y en caso de ser aprobados, expedirles su cédula para ejercer.

Es por lo tanto, este Consejo de Salubridad General, de gran relevancia para atender la salud de la población, ya que al estar inserto en la CPEUM, fue creado para depender directamente del titular del poder ejecutivo Federal, lo cual le otorga el control y aplicación de disposiciones federalizadas, obligatorias en todo el territorio nacional, y desde luego sin la injerencia en sus decisiones de otras instituciones nacionales, sino al contrario, la coordinación de toda la administración pública en sus tres niveles, de acuerdo con las facultades que le fueron por el legislador. Por lo tanto, considero hacer algunas referencias a las modificaciones posteriores a este Consejo, para señalar, muy brevemente, por el espacio que nos ocupa, desde luego muy valioso, para hacer una reseña de su participación en las recientes epidemias que afectaron a la población mundial y mexicana.

Según refiere Jorge Carpizo, el Consejo de Salubridad General solo tenía facultades consultivas, y con la Constitución de Querétaro se le otorgó competencia legislativa en todo el país,¹⁰ con base en el constituyente de 1917, quien contempló la necesaria participación del Consejo ante las dificultades nacionales, y de varias entidades federativas para controlar las pestes. Además, en el artículo 29 Constitucional, añade Carpizo, se indica suspender las garantías constitucionales (hoy derechos humanos) en situaciones de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otra que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto.                                                                                                         

La incorporación del Consejo de Salubridad General en la fracción XVI del artículo 73, según María Guadalupe Fernández Ruiz, fue de manera “extraña e inconexa”¹¹ ya que se incluyó como facultad del Congreso, dictar leyes en varias materias, incluyendo salubridad general de la República, y posteriormente, no se mencionó la creación del Consejo, agregando en cuatro oraciones, sin aclarar si son bases, metas o qué son, refiriendo su intervención para dictar medidas preventivas, con dependencia directa del presidente de la República. Es por lo tanto el Consejo de Salubridad General, señala la autora, un organismo único en el sistema jurídico político mexicano, debido a que no es una secretaría de Estado, o departamento administrativo, el cual podría considerarse un órgano desconcentrado del presidente con atribuciones normativas, en donde existe una invasión al ámbito del poder legislativo.

Con respecto a estas facultades, Carpizo añade que, se ha discutido si el Consejo de Salubridad Nacional las posee, por lo que cita el artículo 10 del código sanitario de 1973, en donde se indica que sus disposiciones son obligatorias en todo el territorio nacional. Por su parte, Acosta Romero asevera que el Consejo no puede legislar, ya que el hecho de dictar resoluciones generales y obligatorias, debido a que no todas ellas son leyes, y el Consejo nunca ha dictado leyes.¹²

Después de su creación, es hasta el 6 de julio de 1971 en que fue reformada la fracc. XVI del Artículo 73 de la CPEUM, en su numeral 4a, para cambiar y añadir:

El reglamento interior del Consejo de Salubridad General,¹⁴ se expidió el 11 de diciembre de 2009, lo que significa que, desde su integración, en 1917, no se había emitido su regulación interna. En 2009 se estableció con trece integrantes: uno de ellos, el Presidente del mismo, que sería el Secretario de Salud, un Secretario, y vocales titulares, 7 secretarios de Estado; los Directores de los Institutos Mexicano del Seguro Social (IMSS), y el de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); el Director General del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF); los presidentes de las academias Nacional de Medicina de México, A.C., y la Mexicana de Cirugía, A.C. y el Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), contando con voz y voto, con cargos honoríficos.

El 13 de diciembre de 2023, sin abrogar el anterior reglamento, se expidió uno nuevo,¹⁵ en el cual, en la integración del CNS contempla además del Secretario de Salud, al presidirlo, a una persona titular de la Secretaría del Consejo; 7 secretarios de Estado, suprimiendo a los de Comunicaciones y Transportes, y Economía, así como al Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, y en su lugar comprendieron a los secretarios de la Defensa Nacional, y Marina.

El Consejo de Salubridad General indicó en su informe de labores, en 2001, haber realizado un proceso de revisión y análisis de sus actividades ante la nueva realidad del país, y conforme al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Salud 2001-2006, modificó su reglamento interior, en sesión del 11 de junio del mismo año, con una Junta Ejecutiva, para establecer las políticas y estrategias conjuntas para el cumplimiento del Programa Sectorial de Salud, con la creación de los Comités de Calidad de los Servicios de Salud, de Colaboración Sectorial y de Insumos para la Atención a la Salud,¹⁶ sin embargo, percibo que fueron acciones aisladas, que no se percibieron por su falta de aplicación y coordinación interinstitucional durante las pandemias surgidas en los años subsecuentes en el país.

Cabe señalar que, al surgir un brote o pandemia, epidemia grave, peligro, invasión de enfermedades transmisibles, situaciones de emergencia según refiere la Ley General de Salud (LGS),¹⁷ la institución que debe realizar la “acción extraordinaria en materia de salubridad general” (AEMSG), es la Secretaría de Salud, como se refiere en los artículos 181, 182,183, 184, en el CAPITULO UNICO, con el fin de coordinar a todas las autoridades de los tres niveles, dictar medidas sanitarias, a reserva de que tales medidas sean posteriormente sancionadas por el Titular del Ejecutivo.

De la revisión y análisis de estos artículos, reviste que, en el artículo 182, tanto el CSG y la SS, tienen la obligación para atender y adoptar medidas de prevención y control indispensables en caso de emergencia causada por el deterioro súbito del ambiente que ponga en peligro inminente a la salud, sin perjuicio, de la intervención que corresponda al Consejo de Salubridad General y a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

Las intervenciones de ambas instituciones, el Consejo de Salubridad General y la Secretaría de Salud, al inicio del coronavirus, anunciado por la OMS, en enero 30 del 2020, después de la declaración de una emergencia de salud pública de importancia internacional,¹⁸ son muy cuestionadas, desde mi punto de vista, debido a que, con respecto al Consejo de Salubridad General no cumplió con sus atribuciones ante el peligro de invasión de enfermedades exóticas, señalado en la CPEUM; de la misma manera, la SS no cumplió con las obligaciones estipuladas en el CAPITULO UNICO, de la LGS arriba citado, referente a las acciones de emergencia que debía implementar.

Las disposiciones y medidas adoptadas durante esta pandemia fueron dictadas por el titular del poder ejecutivo Federal, siendo la primera de éstas, la suspensión de las actividades educativas,¹⁹ ordenada por la Secretaría de Educación Pública, el 16 marzo de 2020, es decir, el Presidente de la República, a casi mes y medio de que se había declarado la emergencia mundial de salud pública, no ordenó la participación de las autoridades sanitarias como lo ordena la CPEUM y la LGS, percibo que, en estas circunstancias fue omiso.

El Consejo de Salubridad General reconoció el 19 de marzo de 2020, mediante una sesión extraordinaria, la epidemia del virus SARS-CoV2,como una enfermedad grave de atención prioritaria, y la sanción de medidas de preparación, prevención y control de ésta, publicando el acuerdo el 23 de marzo del mismo año,²⁰ entre algunas de las disposiciones, hizo un exhorto a los gobiernos de las entidades federativas, en su calidad de autoridades sanitarias y en general a los integrantes del Sistema Nacional de Salud, a establecer planes de reconversión hospitalaria y su expansión inmediata de capacidad.

Citando a José Ramón Cossío y David Jesús Sánchez Mejía, quienes señalan que, desde que se declaró formalmente el inicio de la pandemia de COVID-19, las autoridades publicaron diecisiete instrumentos en el Diario Oficial de la Federación,²¹ para atender este evento, sin obtener buenos resultados, entre varios factores, como fueron, un mal entendimiento del marco normativo aplicable a una epidemia grave, con dilación injustificada por parte del CSG; la limitada interpretación del marco normativo vigente, debido a que el CSG debió ser epicentro de las medidas que debían ser adoptadas; y la falta de disposición de normas suficientes para que las entidades pudieran actuar en el ámbito de su competencia, mala coordinación entre la federación y los Estados.

En el informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México²² se indica que la mortalidad registrada en México, con datos oficiales, durante la pandemia, ha sido la peor catástrofe humana que haya atravesado México desde las guerras de la Revolución, sin considerar el impacto de crisis en otras áreas además de la salud, como en la educación y en la economía. Añade esta investigación que, no se ha evaluado el grado de responsabilidad de las autoridades por las decisiones tomadas, y desde luego de las omisiones en el manejo de la epidemia. Refiere el mismo informe que, México no solo padeció una crisis sanitaria, sino una crisis relacionada con la actuación del gobierno, por lo que el país debe aprender de las grandes fallas oficiales con su desempeño para enfrentar la pandemia.

Con respecto a la evaluación frente a los demás países, puntualiza el mismo informe que, la actuación de México frente a los demás países, existen cuatro indicadores clave y comparables de la pandemia: la reducción de la esperanza de vida; la orfandad provocada por la muerte de adultos jóvenes durante la emergencia; la mortalidad entre el personal de salud, y la mortalidad en exceso por todas las causas. Se impone, cita, la obligación colectiva al Estado y a la sociedad mexicanas “de no caer en la complacencia y aprender de los errores para no repetirlos.”

Por lo anteriormente expuesto, estoy cierto que, quien fue titular del poder ejecutivo y los titulares de las autoridades federales sanitarias en el sexenio pasado, no basaron sus acciones en la pandemia, con base con el Consejo de Salubridad General, fueron omisos, por lo que podrían tener una responsabilidad administrativa y penal por omisión, pues, citando a Olga Isla de González Mariscal, la comisión por omisión tiene su origen en las acciones que causan o tiene como consecuencia un resultado material;²³ cita la autora a Romeo Casabona que refiere que, la producción de un resultado penalmente típico que fue evitado por quien pudo y debía hacer, es decir por quien tenía la capacidad y el deber jurídico de actuar en la evitación del resultado típico (de lesión o de peligro concreto del bien jurídico.

El delito de omisión, según el diccionario Jurídico Colex, puntualiza que, se caracteriza por una inactividad, un no hacer, un resultado que podemos decir inexistente, pues el mundo exterior permanece inmutable, siguiendo su curso los procesos causales naturales, y, en orden al precepto violado, éste ha de ser de carácter imperativo, una norma exige algo del sujeto cuyo no hacer, viola aquella norma.²⁴ Entiendo ,entonces, que, los delitos de comisión por omisión no se derivan de una acción que genere una cadena causal, sino de la inobservancia del deber específico, por lo que se debe tener un respeto irrestricto a los principios constitucionales.

México fue pionero al crear en su Constitución de 1917, como lo expresé en líneas anteriores, un organismo, el Consejo de Salubridad General, que atendería las epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas, actuando directamente bajo las órdenes del presidente de la República, sin intervención de otra secretaría, con el fin de cumplir con sus objetivos, no obstante, fue soslayada su intervención en la última pandemia, y por lo tanto, no cumplió como la autoridad sanitaria con el mandato constitucional, ni tampoco el titular del poder ejecutivo. Considero la necesidad de hacer un reconocimiento de profesionalismo y responsabilidad a los médicos, laboratoristas, enfermeros y demás personal de todas las áreas de salud que atendieron diligentemente a los pacientes y familiares de la pandemia referida en estas líneas.

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Fuentes de Información

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1. Organización Panamericana de la Salud, ¿Qué es la OPS?, Organización Mundial de la Salud, disponible en: https://www.paho.org/es/quienes-somos/preguntas-mas-frecuentes#:~:text=La%20OPS%20es%20el%20organismo,sistema%20de%20las%20Naciones%20Unidas. (Fecha de consulta: 30 de mayo de 2024).[↩]
2. Reglamento Sanitario Internacional (2005), Tercera Edición, Organización Mundial de la Salud, Ginebra,2016, Disponible en: https://www.paho.org/es/temas/reglamento-sanitario-internacional. (Fecha de consulta: 25 de junio de 2024).[↩]
3. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte en los que se reconocen derechos humanos, México, Disponible en: https://www.scjn.gob.mx/tratados-internacionales/caracter-especial (Fecha de consulta: 30 de mayo de 2024).[↩]
4. Ley General de Desarrollo Social, Cámara de Diputados.gob.mx, Disponible en: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGDS.pdf. (Fecha de consulta: 10 de junio de 2024).[↩]
5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 4, Disponible en: https://www.gob.mx/salud/articulos/constitucion-politica-de-los-estados-unidos-mexicano-articulo-4. (Fecha de consulta 30 de mayo de 2024).[↩]
6. Ídem, artículo 73.[↩]
7. Cossío Diaz, José Ramón, y Sánchez Mejía, David Jesús, en Covid19 y bioética, Ortiz Millán y Medina Arellano, María de Jesús, Compiladores, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, Serie Doctrina Jurídica, Número 924, 2021, p. 104. Disponible en: /https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/14/6503/1a.pdf. (Fecha de consulta: 2 de junio de 2024).[↩]
8. Diario de Debates de la Cámara de Diputados; 2º periodo de la XXIII Legislatura, México, págs. 217.[↩]
9. Fernández Ruiz, María Guadalupe, Marco Estructural de la Administración Pública Federal Mexicana, Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., México, Primera Edición, diciembre 2015, p. 173. Disponible en: https://inap-mexico.org.mx/wp-content/uploads/2020/08/Marco_juridico_estructural_de_la_administracion_publica_federal_mexicana.pdf. (Fecha de consulta: 30 de mayo de 2024).[↩]
10. Carpizo, Jorge, El Presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, primera edición, 1978, p. 104.[↩]
11. Fernández Ruiz, María Guadalupe, Marco Estructural de la Administración Pública Federal, cit., p.176.[↩]
12. Acosta Romero Miguel, Segundo Curso de derecho administrativo…, cit. p.754.[↩]
13. Fernández Ruiz, María Guadalupe, Marco Estructural de la Administración…, op. cit. p. 178.[↩]
14. Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, Diario Oficial de la Federación, México, 11 de diciembre de 2009, Disponible en: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n241.pdf. (Fecha de consulta: 12 de junio de 2024).[↩]
15. Decreto por el que se expide el Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, Diario Oficial de la Federación, México,13 de diciembre de 2023, Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5711276&fecha=13/12/2023#gsc.tab=0. (Fecha de consulta: 6 de junio de 2024).[↩]
16. Secretaría de Salud, Capítulo 12, Consejo de Salubridad General, México, 2001, Disponible en: https://salud.gob.mx/unidades/evaluacion/informe_labores/2001/capitulo12.pdf. (Fecha de consulta: 6 de junio de 2024).[↩]
17. Ley General de Salud, Diario Oficial de la Federación, México,7 de febrero de 1984, Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4652777&fecha=07/02/1984#gsc.tab=0, (Fecha de consulta: 6 de junio de 2024).[↩]
18. Declaración sobre la segunda reunión del Comité de Emergencias del Reglamento Sanitario Internacional (2005) acerca del brote del nuevo coronavirus (2019-nCoV), Organización Mundial de la Salud, 30 de enero de 2020, disponible en: https://www.who.int/es/news/item/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov). (Fecha de consulta: 10 de junio de 2024/.[↩]
19. Acuerdo número 02/03/20 por el que se suspenden las clases en las escuelas de educación preescolar, primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica del Sistema Educativo Nacional, así como aquellas de los tipos medio superior y superior dependientes de la Secretaría de Educación Pública, Diario Oficial de la Federación, México, 16 de marzo de 2020, Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5589479&fecha=16/03/2020#gsc.tab=0. (Fecha de consulta: 10 de junio de 2024).[↩]
20. Acuerdo por el que el Consejo de Salubridad General reconoce la epidemia de enfermedad por el virus SAR-CoV2 (COVID-19) en México, como una enfermedad grave de atención prioritaria, así como se establecen las actividades de preparación y respuesta ante dicha epidemia, Diario Oficial de la Federación, México, 23 de marzo de 2020, Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590161&fecha=23/03/2020#gsc.tab=0. (Fecha de consulta: 10 de junio de 2024).[↩]
21. Cossío Díaz José Ramón y Sánchez Mejía, David Jesús, en Coivid-19 Medina Arellano, María de Jesús Ortiz Millán, Gustavo Coordinadores, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México,2021, p. 106, Disponible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/6503-covid-19-y-bioetica, (Fecha de consulta: 10 de junio de 2024).[↩]
22. Informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México. Aprender para no repetir. Editor Jaime Sepúlveda, compilador, Primera Edición 2024, ISBN en trámite, México, p. 77, Disponible en: https://www.comisioncovid.mx/  (Fecha de consulta 11 de junio de 2024).[↩]
23. De González Mariscal, Olga Islas, Responsabilidad Penal por Omisión, Bases Doctrinarias, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, 2011, p. 173 Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3064/13.pdf. (Fecha de consulta 11 de junio de 2024).[↩]
24. Diccionario Jurídico Colex, Editorial Colex, 2ª Edición 2003, Madrid, España, p. 171.[↩]