Platicamos con Blanca Lilia Ibarra Cadena, Adrián Alcalá Méndez, Norma Julieta del Río Venegas y Josefina Román Vergara, comisionadas y comisionado del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) acerca del papel de este organismo en la construcción de la democracia y el Estado de Derecho, así como de la importancia de su autonomía.
¿Cuál es el papel del INAI en México?
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) es el órgano constitucional autónomo del Estado mexicano que, de acuerdo con el artículo 6º de la Constitución, garantiza, principalmente en el ámbito federal, los derechos humanos de acceso a la información y de protección de datos personales que se encuentran en posesión de sujetos obligados y de particulares (sujetos regulados).
La función del INAI está vinculada al ejercicio de la libertad de expresión (porque permite la difusión de información pública veraz), la participación ciudadana (a partir de una sociedad informada) y la rendición de cuentas (mediante el conocimiento objetivo de los resultados del ejercicio público).
Así, con transparencia e información pública, la sociedad conoce y opina sobre los asuntos públicos y con base en ello se allega información y herramientas para solucionar problemas tanto individuales como colectivos, así como para involucrarse de manera más certera en la toma de decisiones, como el ejercer un voto informado.
En este sentido, el INAI suma a la garantía integral de los derechos fundamentales porque, mediante el ejercicio de las prerrogativas que tutela, se pueden hacer efectivos otras; por ejemplo, el derecho a la salud, a la educación, a la igualdad, a un medio ambiente adecuado, al libre desarrollo de la personalidad, a servicios de internet o a la participación política.
Asimismo, el INAI es un órgano que fortalece el sistema democrático del Estado mexicano, pues como órgano autónomo constituye un contrapeso del poder y, por lo tanto, potencia las libertades de nuestra democracia constitucional.
¿Qué relevancia tiene el INAI para la democracia y el Estado de Derecho?
En las democracias, el acceso a la información pública permite que las decisiones y las acciones de los tres poderes de la Unión, en los tres órdenes de gobierno, sean accesibles para cualquier persona, así como para sectores que tienen un papel determinante en la construcción del conocimiento colectivo. Es el caso de los periodistas, las organizaciones de la sociedad civil y la academia.
Gracias a la información que se obtiene derivada del cumplimiento de las obligaciones de transparencia, de la atención a una solicitud de información o de una resolución de los organismos garantes de transparencia, podemos saber quién o quiénes son los responsables de determinada acción pública, en qué periodo se llevó a cabo, en qué condiciones y si se apegó a las normas que la regulan.
La información permite debatir, evaluar, participar y decidir con conocimiento de causa sobre temas cotidianos y acerca de temas de relevancia social. Una sociedad informada que cuenta con los mecanismos idóneos para el ejercicio de sus derechos es más participativa y exigente, lo que a su vez detona un ambiente de rendición de cuentas gubernamental que fortalece el sistema de contrapesos vertical y horizontal, necesario en cualquier democracia.
De ahí que el papel que desempeña el INAI sea tan necesario y relevante, pues, como ya se señaló, se convierte en una especie de árbitro entre los sujetos obligados y las personas interesadas en conocer la información pública. De modo que siempre velará por que los derechos de acceso a la información y a la protección de datos personales sean respetados.
¿Por qué importa su autonomía para el desarrollo de sus funciones?
El INAI debe cumplir, al menos, con tres características para realizar sus funciones de la mejor manera: ser autónomo, ser especializado y ser imparcial. De este modo se garantiza que las determinaciones y las resoluciones que emite cuenten con el más alto nivel técnico en las materias de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, de manera que todas sus decisiones se basen únicamente en la normativa que le es aplicable, sin que en ellas intervenga algún tipo de interés, o bien, que se encuentren supeditadas a instrucciones externas.
Por lo anterior, es necesario que organismos como el INAI vigilen la garantía de los derechos de acceso a la información y a los datos personales sin ser juez y parte.
La facultad de decisión de los organismos garantes como el INAI debe ser sólida e independiente, para evitar que se limite el cumplimiento de su deber. Por lo anterior, la existencia de organismos garantes es tan indispensable como que éstos cuenten con la autonomía que les ha dado la Constitución.
La autonomía constitucional de la que ahora goza el instituto es resultado de una lucha democrática de muchos años en la que intervinieron diversos actores sociales, por lo que no puedes reducirse en modo alguno, ya que hacerlo significaría un retroceso en la garantía de los derechos humanos.
El artículo 6º, apartado A, fracción VIII, primer párrafo, de la carta magna señala que la Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión y capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna.
De este modo, al no depender jerárquicamente de ningún poder público, el INAI emite sus resoluciones de manera imparcial, garantizando de forma especializada los derechos que tutela. Con ello se asegura que las controversias son dirimidas por una instancia técnica cuya labor no se ve afectada por consideraciones políticas. Además, garantiza una protección técnica y eficaz de la autodeterminación informativa de las y los ciudadanos; esto es, su libre determinación sobre el uso de sus datos personales.
Aunado a ello, la autonomía presupuestaria dota al instituto de la capacidad para decidir sobre el ejercicio de los recursos públicos que le son asignados, para garantizar, de manera eficiente y mediante diferentes políticas públicas, los derechos de acceso a la información y a la autodeterminación informativa.
En este sentido, como el INAI lo expuso en la controversia constitucional 280/2023, “la autonomía parte de la noción de racionalizar el ejercicio del poder público por medio de su limitación recíproca, con la finalidad ulterior de preservar el principio democrático y los derechos fundamentales, así como eficientar el funcionamiento institucional del Estado,” para alcanzar los fines constitucionales definidos.1
Al respecto, es importante recordar que la Organización de Estados Americanos, en el marco de la Ley Modelo y su implementación, ha señalado como parámetros de referencia de la autonomía y la independencia de un órgano garante: el proceso de selección de las y los comisionados, el periodo de su mandato, el procedimiento para su destitución, la institución que le confiere sus atribuciones, ante quién rinden cuentas, la autonomía presupuestaria, por mencionar algunos.2
La autonomía del INAI, en tanto órgano garante, hace posible la racionalización del ejercicio del poder público a partir de la evolución del principio de división de poderes y reafirma la importancia de su especialización en el ejercicio de sus funciones.1
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¿Qué está pasando con el INAI y con las y los comisionados en este momento?
En febrero de 2022 el INAI envió al Senado de la República un oficio mediante el cual se informó la conclusión del cargo de los comisionados Óscar Mauricio Guerra Ford y Eugenio Monterrey Chepov. Mas fue hasta el 1° de marzo de 2023 cuando el pleno del Senado designó a Ana Yadira Alarcón Márquez y a Rafael Luna Alviso como comisionada y comisionado del instituto. Sin embargo, el 15 de marzo de 2023, con base en el artículo 6º, apartado A, fracción viii, párrafos octavo y noveno, de la Constitución, el presidente de la República ejerció su facultad de objeción de esos nombramientos.
Posteriormente, el 31 de marzo del presente año el comisionado Francisco Javier Acuña Llamas concluyó su cargo (lo cual se comunicó al Senado desde el 1° de febrero de 2023), lo que implica que al día de hoy existan tres nombramientos pendientes.
En este contexto, el 1° de abril del año en curso el pleno del INAI se quedó sin el quórum legal necesario para ejercer las competencias constitucionales y legales que requieren aprobación por parte del pleno, de acuerdo con el artículo 33, párrafo tercero, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pues para sesionar de manera válida en pleno y ejercer las funciones que tiene encomendadas requiere la asistencia, por lo menos, cinco de siete comisionadas y comisionados.
Asimismo, el 27 de abril del año en curso, la Junta de Coordinación política (Jucopo) del Senado de la República envió un acuerdo a la mesa directiva, por medio del cual se puso a consideración del pleno de esa cámara la designación de Ricardo Salgado Perrilliat como comisionado, con motivo del juicio de amparo 1714/2022 radicado ante el Juzgado Decimoséptimo de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México. En esa ocasión se emitieron 110 votos: 67 en contra y 43 a favor, por lo que no se reunió la mayoría de tres quintas partes requerida por el artículo 6º, apartado A, fracción viii, párrafo noveno, de la Constitución.
Posteriormente, el 31 de mayo la Jucopo sometió ante el pleno de la Comisión Permanente un acuerdo para cubrir dos de las vacantes de las y los comisionados y cumplir de ese modo con diversas determinaciones emitidas en los juicios de amparo 1714/2022 y 803/2023. De esta forma, se solicitó a la Comisión Permanente que convocara a un periodo extraordinario para desahogar los nombramientos. En esa ocasión, con 16 votos a favor y 20 en contra, no se consideró de urgente y pronta resolución el acuerdo para citar a un periodo extraordinario a la Cámara de Senadores. De modo que pasó a dictaminación de una de las comisiones de la Comisión Permanente.
No obstante, el pasado 5 de junio de 2023, en acatamiento a tres sentencias del Poder Judicial, el pleno del INAI celebró una sesión extraordinaria con la integración actual (tres comisionadas y un comisionado) para atender diversos asuntos de personas que tramitaron juicios de amparo porque no estaban de acuerdo con las resoluciones emitidas por el instituto. De este modo, el INAI únicamente sesionó para resolver los asuntos señalados en las sentencias.
Al día de hoy, además de estar en espera de la actuación responsable de la Comisión Permanente para convocar al Senado a un periodo extraordinario, para que nombre a las y a los comisionados faltantes, estamos en espera, además, de las resoluciones de la controversia constitucional 280/2023 y el recurso de reclamación 299/2023 CA interpuestos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por la omisión de la Cámara de Senadores. Sin embargo, el instituto no cesará en su misión constitucional de fortalecer la cultura de la protección de los datos personales y de la transparencia en el país.
¿Qué intereses/inquietudes hay detrás de la decisión del presidente de vetar el nombramiento de los comisionados que faltan?
Como ya se ha señalado, el INAI garantiza dos derechos humanos que empoderan a la sociedad mexicana y que permiten que tenga una postura crítica hacia el gobierno, basada en la información que puede obtenerse a través de estos derechos.
Las leyes en materia de transparencia y acceso a la información imponen una rendición de cuenta a todas las instituciones públicas, ya sea a través de las solicitudes de información, o bien, a través de las obligaciones de transparencia que deben observar, por lo que se entiende que el trabajo que realiza el INAI pueda considerarse incómodo, en tanto obliga a que se den explicaciones sobre todo la actuación público, las decisiones que se adoptan y los recursos públicos que se utilizan.
Por medio de la información pública se han develado múltiples y variados casos de corrupción en todos y cada uno de los sexenios que han estado sujetos a las leyes de transparencia. Así, mediante solicitudes de información y de la intervención del INAI, a través de sus resoluciones, se ha logrado construir y publicar casos tan relevantes como el de la Casa Blanca, la Estafa Maestra o Segalmex que implican el desvío de miles de millones de recursos públicos.
De esta manera, obstaculizar el papel de una institución como el INAI sólo se entendería debido a que se busca frenar la transparencia y la rendición de cuentas en el país.
Del oficio 100-133, del 15 de marzo de 2023, remitido por el presidente de la República al Senado, se desprende que las consideraciones que motivaron la objeción de los nombramientos fueron las siguientes:
1. Que del dictamen de las comisiones se advierte que Rafael Luna Alviso no aparecía en la lista de personas que hubieran destacado por su participación, ya que obtuvo 14 de 24 puntos.
2. Que del currículum de Rafael Luna Alviso se desprende que fungía como coordinador de la Consultoría Jurídica Legislativa en el Senado, por lo que su propuesta conlleva un conflicto de interés.
3. Queen el dictamen de las comisiones, Ana Yadira Alarcón Márquez obtuvo 21 de 24 puntos, lo que la coloca debajo de tres aspirantes mujeres que obtuvieron mejor calificación.
En este contexto, el INAI siempre será respetuoso del principio constitucional de la división de poderes, así como de las atribuciones y las competencias de cada uno de los poderes públicos.
Actualmente el instituto no ha podido sesionar y ejercer las facultades que la ley le confiere, como resolver los distintos medios de impugnación que presenta la sociedad, vulnerándose con ello el derecho de acceso a la información y protección de datos personales de las y los ciudadanos.
En este marco de respeto institucional nos permitimos exigir a todas las autoridades públicas el ejercicio responsable de sus competencias y el cumplimiento de la Constitución; particularmente, del nombramiento de las y los comisionados faltantes. Confiamos en que los grupos parlamentarios del Senado de la República logren los consensos necesarios para hacer esos nombramientos.
El INAI es un órgano imprescindible para la democracia mexicana, que hace posible el control ciudadano sobre el poder y consolida nuestro Estado de Derecho. Como lo he dicho en otras ocasiones, el INAI no trabaja para el poder público sino para la gente.
¿Qué acciones han emprendido las y los comisionados para contrarrestar esta situación?
La responsabilidad del INAI es enorme, pues garantiza derechos humanos, y sobre ellos no es posible admitir retroceso alguno, por lo que se están haciendo valer todas las herramientas a nuestro alcance para defenderlos.
Si bien existe respeto a todos los poderes involucrados en el proceso de nombramiento de comisionadas o comisionados, ante la falta de los mismos el 27 de marzo de 2023 se presentó una controversia constitucional en la Suprema Corte de Justicia de la Nación para lograr que se realicen las designaciones que permitan contar con el quórum necesario para sesionar.
La controversia constitucional es el juicio que se promueve ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver los conflictos que surjan entre organismos constitucionales autónomos y el Poder Legislativo por invasión de competencias o por cualquier tipo de violación a la Constitución federal.
El motivo de la demanda de controversia constitucional fue la omisión del Senado de la República de nombrar a tres comisionados, pues la falta de nombramiento impide el desempeño de las funciones sustantivas del INAI. En la demanda se destacaron, como consecuencias de la omisión impugnada, la violación al principio de división de poderes, al impedirse el ejercicio de las funciones encomendadas al organismo garante, así como la violación a los derechos de acceso a la información y protección de datos personales.
Asimismo, se señaló la vulneración al diseño institucional del INAI al no integrarse de conformidad con lo previsto por la normatividad; la afectación a la nómina competencial del instituto en tanto que el diseño previsto para el INAI contempla a siete comisionadas y comisionados para efectos de estar en posibilidad material de ejecutar todas y cada una de sus facultades, y la violación al principio de autonomía institucional al ser inminente su inhabilitación, debido a que el marco normativo prevé que el pleno del instituto podrá sesionar válidamente cuando menos con cinco personas comisionadas.
En relación con el tema de la suspensión se planteó, por una parte, que se ordenara al Senado nombrar a tres comisionados para la debida integración del pleno del INAI, y, por otra parte, que por medio de una interpretación conforme al artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información se permitiera sesionar válidamente con los cuatro comisionados actuales.
La controversia fue turnada a la ministra Loretta Ortiz, quien el 24 de abril de 2023 emitió un auto admitiendo a trámite la controversia pero negando la suspensión solicitada. Contra este auto, el 2 de mayo de 2023 el INAI presentó el recurso de reclamación ante la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual fue turnado al ministro Javier Laynez Potisek, y con el que esperamos que se permita sesionar al pleno en próximas fechas.
¿Cómo afecta esto las solicitudes que tenían pendientes?
Sobre esta pregunta es importante aclarar que las solicitudes de información, como tales, no se encuentran afectadas, toda vez que son presentadas directamente a los sujetos obligados y son éstos quienes deben responderlas conforme a los plazos previstos en las leyes de acceso a la información y protección de datos personales. Debe quedar claro que los sujetos obligados se encuentran sujetos a estas leyes y que no existe ninguna disposición que les permita dejar de observarlas.
Lo que sí tiene una afectación importante es el recurso con el que cuentan las personas solicitantes para poder inconformarse con las respuestas que reciben por parte de los sujetos obligados. Lo anterior es así ya que los recursos de revisión y demás medios de impugnación de los que conoce el INAI no pueden ser resueltos, pues el pleno es el que cuenta con esta atribución, de modo que, al no poder sesionar válidamente, no puede conocer de las resoluciones respectivas.
Sin embargo, debo aclarar que en el INAI seguimos trabajando para atender las quejas que se siguen presentando. Cada una de las cuatro ponencias —que son las oficinas de las comisionadas y el comisionado que actualmente integramos el pleno— siguen recibiendo, revisando y sustanciando los medios de impugnación que se les turnan.
De este modo, desde el 1° de abril de 2023, semanalmente continúan presentándose los proyectos de resolución que darán atención a las inconformidades que se reciben en materia de acceso a la información y protección de datos personales y que al 9 de junio ya sumaban 5,606 medios de impugnación en trámite, lo que ha permitido que a la misma fecha ya se contara con 3,562 proyectos de resolución listas para ser aprobadas en el momento en que se cuente con el quórum necesario para que el pleno sesione.
¿Qué implicaciones tiene esto para la democracia?
Además de la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la información y a la protección de datos personales, al no garantizarse que éstos no sean afectados por los sujetos obligados, también se vulnera el derecho de acceso a la justicia de las y los ciudadanos. Como lo ha señalado también la Corte Interamericana de Derechos Humanos (caso Claude Reyes y otros vs. Chile 2006, párrafo 137), el Estado debe garantizar que, ante la denegación de información bajo control estatal, exista un recurso sencillo, rápido y efectivo que permita que se determine si se produjo una vulneración al derecho del solicitante de información y, en su caso, se ordene al órgano correspondiente la entrega de la información.
No puede haber control democrático por parte de las y los ciudadanos si no hay acceso a la información pública. La creación del instituto responde a una exigencia social y ciudadana: el conocimiento de la cosa pública para el funcionamiento de la democracia. Su existencia se encuentra indisolublemente ligada al ejercicio de las libertades públicas y a las justas exigencias de los mexicanos para tener mejores condiciones de vida.
El objetivo del INAI es claro: garantizar que todos los miembros de la sociedad reciban libremente información plural y oportuna que les permita ejercer plenamente sus derechos, pues sin conocimiento de la cosa pública, sin la tutela de un derecho libre “a saber”, se rompe el puente de comprensión entre la ciudadanía y las autoridades que dispone su Constitución.
Finalmente, como lo ha señalado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión,3 el ejercicio pleno del derecho a expresar las propias ideas y opiniones y a circular la información disponible, y la posibilidad de deliberar de manera abierta y desinhibida sobre los asuntos que conciernen a todas y a todos, es una condición indispensable para la consolidación, el funcionamiento y la preservación de los regímenes democráticos.
¿Cómo puede la gente acercarse a conocer la importancia del INAI?
Como parte de las acciones para que la sociedad conozca la importancia del INAI, llevamos a cabo actividades para difundir el conocimiento y ejercicio de estas libertades entre estudiantes de primaria, secundaria y preparatoria a través de concursos nacionales y el programa El INAI en tu escuela.
Mediante el Centro de Atención a la Sociedad (CAS), cuya función es atender a la sociedad en el conocimiento de estos derechos, contamos con la Caravana por la Transparencia y la Privacidad, que es un módulo Itinerante que viaja a distintos puntos de la república, instalándose en plazas, centros comerciales o universidades para dar a conocer al INAI. En 2023 se han realizado Caravanas en Sonora, Zacatecas, Mérida, Hidalgo y Michoacán.
Otra de las actividades es la generación de nuevo conocimiento a través de la publicación de libros especializados en los derechos que tutelamos a través del Comité Editorial que presido. Para este 2023 serán publicadas seis nuevas obras. En este 2023 hemos realizado 9 presentaciones editoriales con más de 5 mil asistentes. También participamos en ferias de libros. Este año hemos estado en tres, donde promovimos y obsequiamos 10 mil 307 ejemplares para el público interesado.
Continuamos llevando a cabo un evento denominado La Fiesta de la Verdad, dirigido a menores de edad para fomentar los derechos que tutelamos. Este año hemos organizado dos Fiestas con la asistencia de 7 mil infantes.
Mediante el Programa de Sensibilización de Derechos (Prosede) nos vinculamos con la sociedad civil para promover los derechos entre sectores vulnerables.
Con la implementación de distintas estrategias que involucran acciones como la impartición de talleres, lanzamientos de concursos, certámenes, programas de sensibilización, difusión editorial, entre otros, se promueven políticas públicas integrales, coherentes y coordinadas con el fin de llegar a la mayor parte de la población mexicana, tal como lo establece la Constitución y la Ley General de Transparencia.
Notas:- Visible en https://home.inai.org.mx//wp-content/documentos/AccionesYControversias/Demanda%20C.C.%20vs%20Senado%20Omision%20nombramientos%20VP%2027.03.2023.pdf.[↩][↩]
- Visible en https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/publicacion_Ley_Modelo_Interamericana_2_0_sobre_Acceso_Informacion_Publica.pdf.[↩]
- Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Visible en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/cd/sistema_interamericano_de_derechos_humanos/index_AHDLE.html.[↩]