José Ángel Santiago analiza el impacto de las reformas constitucionales y el rediseño normativo en México, resaltando el rol consultivo de la ANADE en la defensa del Estado de derecho y la asesoría al poder público en temas legales empresariales y regulatorios.
¿Qué panorama vislumbra en 2025 con la eliminación del Instituto Federal de Telecomunicaciones? ¿Habrá algún impacto en términos económicos?
José Ángel Santiago Ábrego – Todo depende de la manera en que termine implementándose la reforma constitucional de simplificación orgánica. Esa reforma elimina siete organismos, entre los cuales está el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). De la mano de esa reforma constitucional vienen reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). En esas reformas se crea una nueva agencia de telecomunicaciones que tiene una serie de potestades muy amplias; entre otras, la regulatoria del sector de las telecomunicaciones. La incidencia que este nuevo arreglo orgánico va a tener en el sector depende de la forma en que se entienda el rol que el Estado va a jugar en los distintos mercados que integran el sector. Esa es mi primera percepción.
Digo esto porque hace algunas semanas se aprobó la reforma constitucional de áreas estratégicas a través de la cual, además de establecerse la creación de una serie de empresas públicas, se determinó que el internet provisto por el Estado constituirá un área estratégica, lo que pone de manifiesto que es interés del Estado participar de manera directa en la provisión de este servicio de telecomunicaciones. No seré yo quien diga que esto es una mala idea cuando se trata de acceder a zonas marginadas, donde los operadores de redes de telecomunicaciones no han podido incursionar dada la baja demanda de servicios. En ese tipo de zonas el Estado está obligado a garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones. Desde esa perspectiva, el que participe de manera directa en la provisión de internet en ese tipo de zonas no solamente es algo deseable, sino algo constitucionalmente obligado. Sin embargo, el diablo está en los detalles: cuando uno observa el detalle de la redacción de esta reforma, uno puede detectar que el poder reformador de la Constitución debió establecer que sería área estratégica el servicio de internet que provee el Estado en esas zonas marginadas. De manera que, conforme al texto constitucional, es una posibilidad que el Estado sí acceda a esas zonas, pero también que acceda a otras, donde haya algún tipo de empalme con la participación que otros operadores de redes de telecomunicaciones tienen en los mercados.
¿Por qué es relevante esto? Porque si el Estado el día de mañana decide incursionar en la prestación de servicios de Internet en zonas no marginadas donde ya participan otros operadores de telecomunicaciones, entonces estaremos en presencia de mercados en los que una empresa pública también ofrece servicios y en consecuencia genera presión competitiva sobre el resto de los operadores. En escenarios como éstos tenemos ciertas obligaciones, no solamente adscritas al artículo 28 constitucional, sino también adscritas al T-MEC, donde el Estado debe garantizar condiciones de piso parejo en los mercados. ¿Qué significa garantizar condiciones de piso parejo? Significa respetar el principio de neutralidad competitiva según el cual el Estado no debe distorsionar las condiciones de competencia concediendo ventajas competitivas exclusivas a un determinado agente económico por el simple hecho de tener contacto gubernamental.
Desde esa perspectiva, uno de los principales retos, con base en todo este contexto, será que esta nueva agencia de telecomunicaciones, en sus decisiones regulatorias generales o específicas, no propicie estas distorsiones de mercado. Sí es cierto que el Estado va a coincidir en la provisión de determinados servicios de telecomunicaciones con otros proveedores, de modo que podría generar algún tipo de presión competitiva. La nueva agencia, en acatamiento de los mandatos del artículo 28 constitucional y de los mandatos del T-MEC, no debería estar en posibilidad de distorsionar las condiciones de mercado para generar ventajas competitivas a favor de la empresa estatal.
¿Cuáles son los avances de la industria de movilidad eléctrica en México y a qué retos hay que enfrentarnos en esta materia?
José Ángel Santiago Ábrego – Yo creo que hay una fuerte tendencia a que haya autos híbridos, autos eléctricos. En muchas ocasiones, depende del despliegue de infraestructura que este tipo de productos tenga una fuerte penetración en los mercados. No me refiero solamente a calles y a carreteras, que son un prerequisito lógico indispensable para que pueda haber automóviles en las avenidas, sino también a estaciones de carga. En muchas ocasiones el despliegue de esta infraestructura enfrenta desafíos importantes: 1) la compatibilidad técnica de los centros de carga —de poco sirve que haya muchísimos puntos de carga a lo largo y ancho del país cuando no son compatibles técnicamente con el automóvil que se conduce—; 2) el despliegue de este tipo de infraestructura requiere regulación gubernamental o colaboración entre competidores —aquí vamos a encontrar los mayores retos, porque, por un lado, que la regulación gubernamental esté bien hecha, y, por otro lado, que los acuerdos de colaboración entre competidores que se puedan llevar a cabo se haga respetando las normas de competencia—. Es muy importante que en la materialización de colaboraciones de esta naturaleza los agentes económicos competidores tengan buenos protocolos de intercambio de información, de manera que no haya efectos anticompetitivos derivados del contacto entre competidores y que se garantice que todos los acuerdos que puedan enmarcarse en las colaboraciones sean estrictamente indispensables para alcanzar el objeto pro competitivo que buscan.
Desde esa perspectiva, los retos legales de la movilidad en lo que respecta a estos aspectos son de carácter regulatorio. Cada vez tenemos más experiencia en la correcta instrumentación de acuerdos de colaboración horizontales legítimos, que sean acordes con la legislación de competencia. De manera creciente, la propia autoridad de competencia ha dejado de estigmatizar este tipo de colaboraciones en la medida en que están bien hechas.
¿Cuáles serán las secuelas de las empresas en la transición al uso de energías limpias?
José Ángel Santiago Ábrego – Yo creo que las empresas pueden adoptar compromisos de responsabilidad social a la hora de escoger la fuente de suministro eléctrico de sus actividades. No es lo mismo adquirir energía eléctrica de suministradores que no garantizan que las fuentes de energía empleadas en las centrales eléctricas no han contaminado. Hay muchos tipos de centrales eléctricas: algunas operan a partir de combustóleo y otras a partir de fuentes renovables como la luz del sol o el viento. De manera que las empresas, a la hora de optar por la fuente de suministro, tienen un espacio para adoptar decisiones socialmente responsables.
Ya sea que las empresas formen parte de alguna sociedad de autoabasto o de alguna sociedad de cogeneración, en los términos del régimen legado, donde, digamos, muchas de las centrales eléctricas que operan en la modalidad de autoabasto son centrales eléctricas que funcionan a partir de fuentes renovables. En un esquema de esa naturaleza, la fuente de suministro garantiza efectivamente que la generación de esa energía eléctrica no haya contaminado.
En la cogeneración sucede algo similar, sólo que la energía eléctrica se genera aprovechando el subproducto de un proceso productivo, pero sigue siendo una energía que genera beneficios de naturaleza ambiental. También una empresa puede voltear a ver a suministradores calificados que eventualmente adquirieron energía en el mercado eléctrico mayorista de centrales eléctricas limpias. Entonces, digamos, hay alternativas, tanto en el régimen actual de la ley de la industria eléctrica como en el régimen legado, que de alguna manera permiten garantizar que la fuente de suministro es una energía limpia.
Si se opta por el servicio básico, no tengo claro en qué medida se pueda tener ese tipo de garantías. Ciertamente la Comisión Federal de Electricidad (CFE) tiene un amplio espectro de tipos de centrales eléctricas a partir de las cuales provee el servicio básico; sin embargo, no es claro en qué medida garantiza que la que uno está contratando efectivamente provenga exclusivamente de una central eléctrica que genera a partir de fuentes renovables. Mi entendimiento a partir de la información pública que ha trascendido es que la cfe estará invirtiendo en nuevas centrales de generación a partir de fuentes renovables, pero eso está por verse.
Por lo pronto, desde la perspectiva de las empresas, lo que pueden hacer es mapear muy bien el catálogo de fuentes de suministro para tomar la decisión que sea socialmente responsable.
En esta materia, en términos de políticas públicas, ¿hacia dónde nos estamos dirigiendo?
José Ángel Santiago Ábrego – Con la reforma constitucional en materia de áreas estratégicas, se le quitó a la CFE el carácter de empresa productiva del Estado y se le dio el carácter de empresa pública; asimismo, se estableció en ese decreto que en ningún caso los particulares tendrían preeminencia sobre la cfe. El mensaje que de alguna manera manda la reforma constitucional aprobada es que van a continuar los esfuerzos para generar ventajas competitivas a la CFE, de modo que se le pueda garantizar una cartera de clientes, que se le pueda garantizar una específica participación de mercado y, en definitiva, que se le pueda garantizar una fuente de ingresos que el gobierno estime razonable. Intuyo que vamos a ver modificaciones legales, regulaciones y decisiones regulatorias que van a procurar el fortalecimiento de la CFE y mantener a raya la participación privada en la generación de energía eléctrica. Si bien esto lo hemos visto ya hace muchos años, desde antes de la reforma constitucional, un curso de acción que generará ventajas competitivas a CFE será un curso de acción contrario al principio de neutralidad competitiva. Con la nueva reforma no queda claro si esta obligación va a ser restringida, en lo que respecta al sector de la electricidad, donde si bien antes de la reforma los amparos prosperaron invariablemente porque ese curso de acción estaba vedado constitucionalmente, ahora con las modificaciones del texto constitucional parece que estos esfuerzos van a buscar asidero normativo para continuarlos.
En este sentido, con alta probabilidad estaremos observando una tendencia a tratar de fortalecer a la CFE mediante regulación. Si esto es consistente con el texto constitucional, aprobado o no, es una cuestión que está por verse, porque el texto constitucional no dice que la CFE tendrá preeminencia sobre los agentes privados, sino que éstos no tendrán preeminencia sobre la empresa pública, un mandato de piso parejo.
En ese contexto, ¿qué papel juega la ANADE?
José Ángel Santiago Ábrego – Lo que pasó a partir del 2 de junio definió el contexto en l que están las condiciones dadas para que haya mayorías calificadas en el Congreso para reformar la Constitución. En este sentido, va a haber una fuerte actividad de reforma en todos los niveles, una fuerte actividad de rediseño constitucional y el consecuente rediseño legal, regulatorio y administrativo de muy distintos sectores. En otras palabras, lo que al parecer vamos a estar observando en los siguientes años es la reconstrucción del ordenamiento jurídico mexicano, incluso con fuente constitucional.
¿Cuál es el rol de un colegio de abogados en un contexto como éste? Yo creo que uno debe voltear a ver la Ley de Profesiones, conforme a la cual uno de los propósitos de los colegios de abogados es que deben fungir como órganos consultores del poder público. Yo eso lo leo de manera muy puntual como la función legal de fungir como órganos consultores del Poder Ejecutivo, de la Cámara de Diputados, del Senado, de los órganos constitucionales autónomos, de los distintos órganos del resto de los niveles de gobierno. Creo, además, que somos órganos consultores para la consecución de los valores fundamentales del Estado democrático de derecho, de manera que el rol que tienen los colegios de abogados en un contexto de súpermayorías consiste en realizar un diagnóstico correcto. Y efectivamente vamos a estar observando un proceso de reconstrucción del ordenamiento jurídico. En consecuencia, los colegios de abogados debemos ser capaces de acompañar esos procesos haciendo análisis objetivos, correctos, técnicos, que ayuden a mostrar las áreas de oportunidad de las propuestas que están sobre la mesa, los puntos de mejora, los temas que ayuden a indicar de manera crítica pero respetuosa aquellos aspectos que pueden tener un efecto nocivo para la sociedad. En definitiva, los colegios deben ser propositivos en cuanto a las alternativas de regulación que van a estar sobre la mesa. Entonces, en un contexto como éste. creo que el rol de los colegios de abogados radica en acompañar en el rediseño, pero, por supuesto, con el límite de los valores esenciales de un Estado democrático de derecho. ¿Y cuáles son esos límites? La dignidad humana, que está en la base de todos los derechos fundamentales; el principio de división de poderes; el principio democrático, y la proscripción de la arbitrariedad del poder público.
Creo que todos estos principios son previos al derecho positivo. Si uno se toma el texto constitucional vigente en serio, donde se habla de un corte naturalista de nuestra Constitución, donde ya no se habla de las garantías individuales otorgadas por la Constitución, sino de los derechos humanos reconocidos por ésta; si todo lo que acabo de decir es correcto, el límite del acompañamiento que los colegios de abogados habremos de proporcionar a los poderes públicos se encuentra efectivamente en la no transgresión de los valores fundamentales del Estado mexicano. Creo, además, que, paralelamente a este acompañamiento, es importante realizar distintas acciones de defensa del Estado de derecho con muy distintos niveles de intensidad.
Hemos observado que en los últimos años los colegios de abogados realizan posicionamientos públicos de muy diversos temas. Esto tiene una razón de ser: mostrar e informar a la sociedad acerca de los aspectos legales en los que hay que poner atención. Fijar posicionamientos por parte de los colegios de abogados implica enviar un mensaje de que sus agremiados comparten una opinión, de que no están solos a la hora de opinar. Las acciones de defensa del Estado de derecho no se limitan a la realización de pronunciamientos; nos constriñen a estar conscientes de los juicios de cualquier naturaleza que se están sustanciando ante los tribunales del Poder Judicial de la Federación o de los tribunales superiores de justicia de cada una de las entidades, porque en aquellos casos en que el criterio judicial por adoptarse pueda tener una trascendencia estructural para el correcto funcionamiento del Estado de derecho, o bien para los valores del Estado democrático de derecho, es nuestra obligación apersonarnos a manera amicus curiae, de manera que podamos mostrar cuál es nuestra visión sobre la correcta manera de abordar un determinado caso.
En el caso de la ANADE, tenemos un carisma muy particular que tiene que ver con el derecho de empresa, de modo que debemos identificar los juicios que nos corresponden con base en ese carisma. Desde esa perspectiva, no debe causar extrañeza que si en un juzgado de distrito se analiza, por ejemplo, si un abogado interno de empresa debe o no contar con privilegio abogado-cliente, ese es un caso en el que nosotros debemos dar nuestra opinión, porque el efecto de un fallo en el que se decida que un abogado interno no cuenta con la protección del privilegio, tendría efectos muy nocivos en el ejercicio de la práctica profesional, porque genera un chilling effect, un efecto amedrentador, en el ejercicio de la profesión, donde ya no va a haber los incentivos para que los trabajadores de una empresa consulten a su general counsel si un determinado curso de acción es consistente con la legislación o no, ante el temor de que el día de mañana venga la autoridad e intervenga esas comunicaciones para construir un caso en contra de la empresa o en contra de los trabajadores. Y eso no es que afecte solamente a la empresa, al abogado interno y a los trabajadores, sino que también afecta los valores del Estado de derecho dignos de protección, como la cultura de la legalidad y la debida administración de justicia.
Uno quiere que la gente consulte a sus abogados para que pueda obtener buena asesoría legal y ajustar su conducta al marco legal. Si uno genera un efecto amedrentador en ese proceso, lo que hace es que simplemente la gente tendrá menos herramientas para ajustar su conducta a lo que es socialmente deseable. Desde esa perspectiva, la defensa del Estado de derecho implica identificar juicios de alta relevancia con el carisma particular de nuestro colegio y apersonarnos para ofrecer una opinión puntual sobre lo que a nuestro juicio es la manera correcta de resolver un determinado punto de derecho.
En la defensa del Estado de derecho también es importante dar un firme seguimiento a las sentencias que empiecen a emitir los jueces popularmente electos. Será importante contar con observatorios de sentencias que nos permitan generar no una crítica por consigna sino la posibilidad de estudiar y comentar sentencias para que haya un efecto de retroalimentación que ayude al mejoramiento de la impartición de justicia.
Ahora que usted va a presidir este importante colegio de abogados, ¿hacia dónde quiere llevarlo?
José Ángel Santiago Ábrego – Yo veo un colegio que asume sus responsabilidades legales, pero también su responsabilidad ética en la construcción y la defensa del Estado de derecho. Los siguientes años vaticino un colegio que analiza con seriedad las iniciativas de reforma y las iniciativas de regulación, que realiza un análisis objetivo de los beneficios y de los costos asociados a esa legislación o a esa regulación que se pronuncia de manera crítica pero respetuosa sobre las áreas de oportunidad, que se sienta a la mesa a colaborar para la mejor construcción del Estado de derecho, que tiene sus límites muy claros en cuanto a lo que no está dispuesto a hacer y encuentra esos límites en estos valores fundamentales a los que hice referencia antes: dignidad humana, división de poderes, principio democrático. Veo un colegio profundamente activo en la aportación de criterios a los tribunales vía amicus curiae; veo un colegio inquieto en la identificación de sentencias y criterios jurisdiccionales para retroalimentar al Poder judicial de la Federación, y veo un colegio que asume con responsabilidad su función como garante de algunos bienes de interés público. Esa es mi visión para los siguientes años. Y mi compromiso también.
