Recientemente, el PRD fue excluido de la Comisión Permanente del Senado de la República para la integración del Grupo Plural en el intento de ejecutar una sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sin los mecanismos adecuados para ello. El autor nos acerca, desde una perspectiva crítica, a este reciente hecho en el parlamento mexicano a través de la figura de la inmunidad jurisdiccional.
El pasado 27 de abril, durante la sesión de clausura de los trabajos del segundo periodo de sesiones del primer año de la LXV Legislatura, se sometió a consideración del pleno de la Cámara de Senadores un acuerdo de la Junta de Coordinación Política (Jucopo) mediante el cual se proponía la integración de las y los senadores que formarían parte de la Comisión Permanente durante el segundo periodo de receso que va del 1º de mayo al 31 de agosto, que tuvo una característica peculiar con respecto a los acuerdos sometidos a votación con anterioridad.
En la integración pasada de la Comisión Permanente se procuró que los lugares disponibles para la Cámara de Senadores se distribuyeran de forma proporcional entre los grupos parlamentarios reconocidos formalmente en la Cámara, conforme al porcentaje que representaban en ésta; sin embargo, en el actual periodo de receso se dejó fuera al grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (PRD) para incorporar al Grupo Plural.
Lo anterior puede entenderse que deriva del cumplimiento de una sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), resuelta el 26 de enero, en la que se ordenó a la Cámara de Senadores, en el ámbito de sus atribuciones, establecer en su normativa interna disposiciones relativas a un procedimiento que regule las propuestas de las senadurías que deben integrar la Comisión Permanente, con base en el principio de máxima representación efectiva, sustentado en los criterios de proporcionalidad y pluralidad, derivado de un juicio presentado por senadoras y senadores del Grupo Plural que consideraron violentados sus derechos político-electorales al no ser elegibles por no contar con un grupo parlamentario vinculado a un partido político.1
No obstante lo ordenado, el Senado no aprobó ninguna normatividad relativa, por lo que la Jucopo, para no dar pie a una nueva controversia en ese sentido, incluyó a una senadora titular y a un senador suplente del Grupo Plural en su conformación, pero excluyó a los senadores del grupo parlamentario del PRD.
Lo anterior resulta nuevo en el Senado, ya que siempre se había mantenido la voluntad de integrar a todos los grupos parlamentarios en la conformación de la Comisión Permanente, a pesar de que en periodos de recesos pasados la Cámara de Diputados había excluido al PRD en varias ocasiones, así como al Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y, recientemente, al Movimiento Ciudadano (MC).2
El TEPJF conoció en su momento diversos medios de impugnación en contra de estos actos, pero su criterio siempre se mantuvo en el sentido de conservar separados el Derecho electoral del Derecho parlamentario, por lo cual los juicios siempre se desecharon de plano por cuestiones de improcedencia material.3 No obstante, el tribunal modificó ese criterio ante las impugnaciones provenientes del Grupo Plural en el Senado y de Movimiento Ciudadano en la Cámara Diputados, reconociendo que estos actos vulneran los derechos político-electorales de las y los legisladores a ser electos en la vertiente de ejercicio efectivo del encargo.
Este cambio de criterio generó molestias en el interior de las cámaras, por lo cual el presidente de la Cámara de Diputados junto con otros legisladores presentaron una iniciativa para reformar el artículo 10 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral con la finalidad de incluir como nuevo supuesto de improcedencia de la justicia electoral los actos parlamentarios emitidos por los órganos de gobierno del Congreso de la Unión, de la Comisión Permanente o de cualquiera de sus cámaras que se refieran a la integración, la organización y el funcionamiento interno de sus órganos y sus comisiones legislativas.
La iniciativa fue turnada a comisiones y discutida en el pleno el 1º de marzo y aprobada por 335 votos a favor con el apoyo de las y los integrantes de los grupos parlamentarios de Morena, PRI, PVEM, PT y de algunos del PRD, mientras que se opusieron al proyecto 136 diputadas y diputados de los grupos parlamentarios del PAN, MC y de otros tantos del PRD, con lo cual se turnó a la Cámara de Senadores.
«Esta situación ha tergiversado la finalidad del principio de inmunidad jurisdiccional, ha pasado de ser una garantía de independencia a un mecanismo de abuso e impunidad, al no contar con un mecanismo efectivo que permita determinar si dichas decisiones se mantienen acordes al marco constitucional, legal o reglamentario que debe regir la actividad del parlamento.»
Ya en el Senado, el dictamen correspondiente a la minuta se puso a discusión y votación del pleno el 16 de marzo, donde fue aprobado por una mayoría de 61 votos de los grupos parlamentarios de Morena, PT, PVEM y PES, mientras que sólo hubo 39 votos en contra de los grupos parlamentarios del PAN, PRI, MC, PRD y del Grupo Plural, logrando con ello cerrar el recién pavimentado camino de justiciabilidad de los actos internos del parlamento en el TEPJF con dudosos argumentos de violación a los principios de división de poderes y de autonomía del Poder Legislativo.
El principio de inmunidad jurisdiccional del parlamento se consignó formalmente por primera vez en la Bill of Rights de 1689, en Inglaterra, al establecer que la libertad de palabra y debate y los procedimientos parlamentarios no podían ser cuestionados en ningún lugar fuera del parlamento. Ese principio se volvió necesario debido al contexto de lucha perenne entre el parlamento y la Corona, que no muchos años antes había provocado una guerra civil y la decapitación de un monarca, por lo cual representó una garantía de independencia y eficacia de sus funciones.
Con el tiempo, este principio se deformó al grado de que los parlamentos en el mundo dejaron de considerarse como intermediarios del poder soberano que detenta la sociedad y pasaron a conceptualizarse como la misma soberanía, con lo cual se abrió un amplio margen deliberativo para tomar ciertas decisiones que iban en contra de las disposiciones normativas que habían aprobado con anterioridad, privilegiando el ámbito político de las negociaciones sobre el aspecto jurídico que debían cumplir.
Esta situación ha tergiversado la finalidad del principio de inmunidad jurisdiccional, ya que ha pasado de ser una garantía de independencia a un mecanismo de abuso e impunidad, como sucedió anteriormente y como sucederá en el caso actual del PRD y de MC, ya que al no contar con un mecanismo efectivo que permita determinar si dichas decisiones se mantienen acordes al marco constitucional, legal o reglamentario que debe regir la actividad del parlamento como órgano constituido del Estado mexicano, se crea un limbo jurídico sobre la responsabilidad de los actos internos del Poder Legislativo que no abona en nada a la actividad democrática de nuestro país.
Actualmente, en nuestro sistema jurídico la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos contempla, en el inciso g del segundo párrafo del artículo 20, que la mesa directiva de la Cámara de Diputados tendrá como atribución la de determinar sanciones en relación con las conductas que atenten contra la disciplina parlamentaria, de acuerdo con su obligación de asegurar el adecuado desarrollo de las sesiones del pleno. Esa disposición es la única que se contempla a nivel legal y que encuentra relación con la actividad propiamente parlamentaria, pero que no cuenta con una regulación legislativa más específica que logre hacer efectiva esta atribución.
En lo que respecta al ámbito reglamentario, en el Senado de la República se contempla un capítulo relativo al régimen de responsabilidades y disciplina parlamentaria, en el que solamente se hace referencia a que las personas integrantes del Senado son sujetas de responsabilidad penal, política y administrativa conforme a la Constitución y las leyes de la materia, facultando a la mesa directiva y a los grupos parlamentarios como encargados de sancionar los casos en que se incurra en una falta de disciplina, pero sin establecer los supuestos de faltas ni las posibles sanciones que deban imponerse.
Tratándose de la Cámara de Diputados, en 2016 se reformó su reglamento y se estableció como una obligación de sus integrantes acatar las disposiciones y los procedimientos del Código de Ética, que se expidió en el mismo decreto en el que consta la modificación reglamentaria.
Aunque podemos advertir que en ese código se contemplan los mismos principios que se usan para determinar las responsabilidades administrativas de todas las personas servidoras públicas, se trató de individualizar estos principios hacia la ética parlamentaria, considerando la creación de un Comité de Ética encargado de investigar las conductas contrarias al código y, en su caso, imponer la sanción correspondiente, que podía consistir en una amonestación pública o privada; en ser removido o removida del comité o la comisión a la que pertenezca la persona infractora, a propuesta de la Jucopo, o en recibir la suspensión de la dieta, en los términos que marca la Constitución a través de una resolución de la mesa directiva.
El problema con este sistema es que únicamente se limita a investigar y sancionar conductas de las y los diputados en lo personal y no de los actos parlamentarios emitidos por los órganos técnicos y de gobierno de la Cámara, con lo cual el ámbito de impunidad sigue estando vigente. Además, el Comité de Ética se encuentra integrado por las propias diputadas y diputados, lo cual pone en riesgo a las investigaciones de sucumbir a los intereses políticos de los grupos parlamentarios, eliminando todo rasgo de objetividad posible.
La experiencia internacional ha demostrado que se pueden adoptar mecanismos que garanticen la objetividad de las investigaciones sin la intervención de organismos externos al parlamento. En Reino Unido, por ejemplo, cada una de las cámaras cuenta con una persona comisionada de normas encargada de investigar, de forma independiente, imparcial, exhaustiva y justa, las acusaciones que se deriven del incumplimiento de las reglas de conducta consignadas en el código correspondiente por parte de las y los miembros del parlamento, donde las sanciones son impuestas mediante discusión y votación de sus pares.4
En España existe un sistema de responsabilidad compartido para los integrantes de las Cortes Generales que tiene el objetivo de desarrollar y complementar las obligaciones de las y los parlamentarios contenidas en los diversos ordenamientos jurídicos para mantener y reforzar la confianza ciudadana en las Cortes mediante la exigencia de una conducta que responda a los altos estándares de integridad y transparencia. Ese sistema cuenta con una Oficina de Conflicto de Intereses integrada por un especialista en Derecho, quien se encarga de realizar un informe anual sobre el cumplimiento de las disposiciones de conducta, además de las comisiones de cada cámara, que se encargan de determinar si existe o no la infracción respectiva para imponer una sanción conforme a sus reglamentos.5
Por último, en Estados Unidos existe uno de los sistemas normativos en materia de conducta y ética parlamentaria más especializados del mundo, cuyo diseño y contenido jurídico es sumamente técnico, por lo que, a pesar de que las comisiones encargadas de determinar la responsabilidad están conformadas por integrantes de las cámaras, el margen de maniobra político es muy reducido. Sumado a lo anterior, la Cámara de Representantes cuenta con una distinción estructural muy interesante, ya que contempla una Oficina de Ética independiente y no partidista gobernada por una junta directiva de ocho integrantes con la calidad de ciudadanos y que tiene como principal facultad revisar las denuncias de mala conducta en contra de alguna persona representante, funcionaria o empleada de la cámara, potencializando así la eficacia de la función investigadora.6
Los malentendidos principios de autonomía e inmunidad jurisdiccional del parlamento, sumados a la falta de voluntad política de todas las fuerzas representadas en él, han sido los principales obstáculos para lograr un sistema de responsabilidades efectivo que permita, por un lado, investigar y sancionar las faltas de disciplina de sus integrantes y, por otro, lograr la justiciabilidad de los actos parlamentarios con la finalidad de que éstos respeten las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, y se garantice el pleno y efectivo ejercicio de los derechos de sus integrantes o de terceros en el cumplimiento de sus funciones.
Por ahora habrá que mantenernos atentos a los instrumentos jurídicos que interpondrán el PRD y MC en contra de su exclusión de la Comisión Permanente y, sobre todo, habrá que estar atentos al sentido de la resolución que emita el Tribunal Electoral, ya que constataremos si la reforma aprobada cumplió su cometido de ampliar el margen de inmunidad jurisdiccional del parlamento o si el tribunal buscará la forma de garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los legisladores bajo un parámetro de respeto al texto constitucional.
En nuestro país la línea entre la inmunidad y la impunidad es sumamente delgada. Si queremos que exista mayor justicia y menor corrupción es necesario que se pavimente el bache de responsabilidad pendiente que representa el parlamento en el seno del Estado constitucional de derecho, con la finalidad de que sus resultados permeen en todos los ámbitos de lo público y lo social y se pueda materializar una de las frases favoritas de este sexenio: “Al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie”.
Notas:- SUP-JDC-1453/2021 y acumulado. Consultado en https://www.te.gob.mx/blog/delamata/media/pdf/91e6ded5e886e22.pdf.[↩]
- Para este periodo de receso la Cámara de Diputados dejó de nueva cuenta sin lugar en la Comisión Permanente al PRD y a MC, a pesar de contar con una sentencia del TEPJF que ordenaba garantizar la permanencia de este último. Sentencia SUP-JE-281/2021 y acumulado. Consultada en https://www.te.gob.mx/blog/delamata/media/pdf/e93ef3209b4a5fd.pdf.[↩]
- Como sucedió en la sentencia SUP-JDC-186/2020. Consultada en https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0186-2020.pdf.[↩]
- The Code of Conduct and The Guide to the Rules Relating to the Conduct of Members. Consultado en https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmcode/1882/1882.pdf.[↩]
- Código de Conducta de las Cortes Generales. Consultado en https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CORT/BOCG/A/BOCG-14-CG-A-70.PDF.[↩]
- Office of Congressional Ethics. Consultado en https://oce.house.gov/.[↩]