La aplicación extraterritorial de las leyes no siempre es posible, especialmente cuando el individuo al que se le quiere aplicar la ley se encuentra fuera del alcance del Estado sancionador o no existen escenarios de coordinación y cooperación con terceros Estados que permitan la ejecución de la ley extranjera en su territorio. En esta colaboración, los autores exponen los elementos involucrados en la aplicación extraterritorial de las leyes, a partir de casos recientes de alto impacto.
A lo largo de los últimos años, la práctica internacional ha confirmado en múltiples casos que la aplicación extraterritorial de las leyes nacionales va intrínsecamente relacionada con cuatro aspectos en particular, que a continuación se exponen.
La potestad de los Estados para influir en el comportamiento de sus pares
La potestad para asegurar la cooperación de gobiernos extranjeros se ejemplifica con algunos eventos que desembocaron en las sanciones coercitivas unilaterales que el gobierno de Estados Unidos interpuso al régimen de Nicolás Maduro en Venezuela. En esa situación, a petición del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, con la ejecución de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda de México, se les congelaron las cuentas bancarias en México a las empresas mexicanas Libre Abordo y Schlager Business Group por realizar transacciones comerciales con el régimen venezolano.
La capacidad estructural gubernamental para monitorear el apego a la ley en el extranjero
Fue el caso en que Estados Unidos identificó una supuesta violación a las sanciones coercitivas unilaterales interpuestas en contra del régimen de Irán por parte de la empresa china de telecomunicaciones Huawei, supuestamente por defraudar a múltiples instituciones internacionales financieras en el empleo de infraestructura financiera con el objetivo de retirar sus ganancias del territorio iraní. El incidente se materializó en diciembre de 2018 cuando el gobierno de Canadá detuvo a Wanzhou Meng, alias Cathy Meng y Sabrina Ment, directora financiera de Huawei e hija de su fundador, tras la ejecución de una solicitud de detención provisional con fines de extradición remitida por el gobierno estadounidense.
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El nivel de atracción para lograr que personas extranjeras tengan una conexión con el foro que los pretende sancionar
Este escenario llega a cristalizarse ya sea por el hecho de que la personas mantengan bienes en el territorio del Estado extranjero o por que tengan interés por viajar a ese territorio. En el primer caso, se ejemplifica con la situación que atravesaron varios inversionistas extranjeros que habían lucrado con los bienes decomisados a nacionales estadounidenses en Cuba desde el triunfo de la Revolución cubana. Estas personas, al mantener también inversiones en Estados Unidos, se vieron expuestas a sendas demandas por los nacionales estadounidenses afectados por la entrada en vigor, en 2018, del título III de la Ley Helms-Burton.
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Un segundo ejemplo fue la detención del general Salvador Cienfuegos quien, al viajar a territorio estadounidense, en octubre de 2020, básicamente le facilitó el trabajo a las autoridades estadounidenses que ya tenían una orden de aprehensión librada en su contra.
La determinación en la ejecución de la ley
Se ilustra con el enfrentamiento diplomático entre Estados Unidos e Irán que causó la amenaza del primer país a los propietarios de los buques petroleros que el gobierno de Irán empleó para enviar gasolina a Venezuela. Estados Unidos también previno que todos los puertos fuesen utilizados para reabastecer de combustible a esos navíos y amenazó que si colaboraban con el régimen iraní para facilitar esa empresa serían objeto de sanciones. El éxito de este incidente se basó en la capacidad del gobierno estadounidense de respaldar sus amenazas, en el sentido de que se logró infundir el miedo suficiente a los particulares para que visualizaran dichas sanciones como reales e inminentes y no meramente discursivas.
Cuando alguno de estos elementos se ausenta de la ecuación difícilmente se puede asegurar la aplicación extraterritorial de las leyes por más que el Estado extranjero tenga la intención de hacerlo. La ausencia de algunos de estos elementos se puede producir, ya sea por escenarios de no cooperación, cuando el Estado requerido se ampare bajo el principio de independencia y soberanía nacional, o por el desinterés del Estado sancionador de perseguir una conducta en particular. Justamente estos dos escenarios se materializaron recientemente en dos eventos separados: la visita de Nicolás Maduro a México y la liberación de la directora financiera de Huawei, Wanzhou Meng, en Canadá.
Huawei y la diplomacia de rehenes
Tras la detención de la directora financiera de Huawei en Canadá, a finales de 2018, las repercusiones diplomáticas no se dejaron esperar. El gobierno de China de inmediato implementó medidas de retorsión en contra de Canadá afectando a dos de sus nacionales, a quienes detuvo bajo circunstancias dudosas y les impuso penas exageradas. Si bien el origen del desencuentro no concernía a Canadá, éste se vio arrastrado al enfrentamiento que ya sostenía la administración de Donald Trump en contra del gobierno chino.
Tras la llegada de Joe Biden a la presidencia de Estados Unidos, a pesar de que el enfrentamiento no se disipó por completo, se redujo de manera considerable. Mediante una oportunidad procesal se difirió la acción penal y se llegó a un arreglo entre la defensa de Wanzhou Meng y las autoridades estadounidenses, se acordó la cancelación de la solicitud de extradición que la mantenía detenida en territorio canadiense y se acordó su liberación a cambio de la aceptación de que los hechos de los que se le acusaba eran ciertos por parte de la nacional china.
Después de que Wanzhou Meng fue liberada, el capítulo de diplomacia de rehenes entre Canadá y China concluyó, puesto que el gobierno chino liberó casi de forma automática a los dos ciudadanos canadienses que mantenía detenidos en su territorio. Este capítulo evidencia cómo el cambio de política por parte del Estado que desea ejecutar sus leyes de forma extraterritorial (en este caso la falta de interés de Estados Unidos por continuar escalando el enfrentamiento que comenzó la administración Trump con China y Huawei) termina desactivando la coadyuvancia por parte de cortes canadienses en la ejecución extraterritorial de la ley estadounidense.
Nicolás Maduro en México
En el galimatías de autoridades de iure (gobierno de Juan Guaidó) y autoridades de facto (régimen de Nicolas Maduro) que coexisten en Venezuela como consecuencia de los diferentes pronunciamientos de política exterior realizados por diversos miembros de la comunidad internacional, la situación en Venezuela ejemplifica la aplicación extraterritorial como consecuencia del desconocimiento de las inmunidades de las que como jefe de Estado disfruta Nicolás Maduro. Recordemos que en marzo de 2020 el gobierno de Estados Unidos anunció el libramiento de una orden de aprehensión en su contra, y de otros altos funcionarios de su régimen, por varios delitos, entre los que se encuentran narcotráfico, narcoterrorismo y corrupción.
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Aparte de la orden de aprehensión, el Departamento de Justicia ofreció una recompensa de 15 millones de dólares para cualquier persona que ofrezca información que derive en la captura de Nicolás Maduro. Esa posición fue uno de los factores que animó, en mayo de 2020, a varios mercenarios estadounidenses y disidentes venezolanos a realizar la fallida operación Gedeón con la que se pretendía capturar a Nicolás Maduro.
Así, en septiembre de 2021 se llevó a cabo la VI Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en la Ciudad de México, en la que participó la mayoría de los representantes de los 33 Estados que integran la región de América Latina y el Caribe. Más allá de los acuerdos que derivaron de la reunión donde se acordó crear la Agencia Latinoamericana y Caribeña del Espacio, y un fondo CELAC para la respuesta integral a desastres, uno de los temas subrayados por los medios de comunicación fue la llegada sorpresa de Nicolás Maduro a la reunión. En específico, llamó la atención el enfrentamiento que tuvo con los presidentes de Paraguay y Uruguay y las interrogantes en torno a si la orden de aprehensión librada por parte de las autoridades estadounidenses en su contra podía ser ejecutada en su contra o no.
El apego de México a la Doctrina Estrada como justificante para mantenerse ajeno a la práctica de reconocimiento de gobiernos le permite escapar de un enfrentamiento con Estados Unidos en la hipótesis de que hubiera transmitido una solicitud de detención provisional con fines de extradición en contra de Maduro. De esta forma, el gobierno de México sigue reconociéndole las inmunidades y la inviolabilidad personal a Nicolás Maduro como parte del reconocimiento como jefe de Estado, situación muy diferente a la que acontece en aquellos Estados que lo desconocen como presidente de Venezuela y que ha orillado al mandatario venezolano a reducir sus viajes al extranjero.
Finalmente, se puede afirmar que a pesar de que el Estado que pretenda aplicar de forma extraterritorial sus leyes debe tener la capacidad de influir en el comportamiento de otros entes soberanos para que lo auxilien, no todos los Estados la tienen. Sin duda alguna el sometimiento voluntario del individuo, ya sea de forma expresa o tácita en el foro extranjero, forma parte esencial de la ecuación.