A pocas horas de que iniciara formalmente el frenesí de las campañas electorales del 2021, abogacía® entrevistó a Lorenzo Córdova Vianello, ex consejero presidente del Instituto Nacional Electoral (INE), el órgano garante de la democracia mexicana. Nuestra charla tuvo como trasfondo la polémica revocación del registro de Félix Salgado Macedonio como candidato de Morena a la gubernatura de Guerrero, decisión que desató una reacción amenazante y directa por parte de Salgado Macedonio. Lorenzo Córdova habla de la complejidad inherente a la organización de las elecciones y de la responsabilidad de llevarlas a buen puerto, mientras se navega en las enrarecidas aguas políticas de nuestro país.
Poca gente está consciente de su linaje de izquierda. Usted es hijo de dos grandes militantes y académicos de la izquierda democrática: Arnaldo Córdova y Anna Paola Vianello Tessarotto, y naturalmente se formó en esa tradición. De hecho, usted y el consejero Murayama pertenecen a esa época gloriosa en que la izquierda postulaba a perfiles como los suyos a encargos como éstos. Tiempos que no volverán más, por desgracia. ¿Cómo se asume usted ideológicamente?
Lorenzo Córdova – Nunca he sido de izquierda en el plano estrictamente político, pero sí en el ámbito académico de las ideas. No soy ajeno al compromiso social; desde la academia he asesorado distintas iniciativas legislativas que han sido significativas para avanzar ideales a mi parecer progresistas. Ideológicamente formo parte de los postulados del liberal-socialismo, como lo llama Norberto Bobbio. Por un lado, una convicción absoluta en los valores liberales como base de la convivencia de una sociedad en democracia, y desde este punto de vista, un respeto absoluto del pluralismo político e ideológico, que yo considero la riqueza de la sociedad. Por otro lado, en términos de Bobbio, me adhiero y hago mío el principio de igualdad junto con el de libertad. Estos principios que inspiran a las democracias modernas, a las democracias constitucionales: igualdad de derechos, igualdad para el goce de condiciones mínimas vitales. Eso es la socialdemocracia: una vocación que tiene que ver con la igualdad y con la satisfacción de las necesidades vitales de todas las personas. Lo anterior, complementado con lo que Montesquieu llamaba la “esfera de la licitud”, es decir, los límites basados en el principio de legalidad, que finalmente es la herencia del constitucionalismo moderno y donde creo que está la pieza clave de una izquierda democrática.
Hace poco presentó usted, Lorenzo Córdova, el extraordinario libro de Cass Sunstein, La conformidad, publicado por el INE en conjunto con esa gran editorial que es Grano de Sal. ¿Qué valor le da a la disidencia? ¿Qué papel tiene en el México de hoy?
Lorenzo Córdova – Es fundamental, es la clave de toda convivencia democrática, pues no es otra cosa sino el respeto del pluralismo. Las sociedades modernas son, por su propia definición, sociedades complejas, diversas. El concepto de pueblo acuñado por Rousseau es un concepto que no es homogéneo.
El concepto de pueblo no es un concepto democrático en sí; lo es en la medida en que se utilice en clave democrática. La democracia es ese espacio que permite que conviva el pluralismo y aflore la complejidad de la sociedad. No hay otra forma de gobierno que nos permita coexistir de manera pacífica. Por eso es fundamental la tolerancia, ese componente que desde la Ilustración ha sido la gran herencia civilizatoria de la modernidad. No puede haber democracia sin tolerancia y, al contrario, la intolerancia es el caldo de cultivo de todos los regímenes autoritarios; no hay uno solo que no se haya fundado en este antivalor democrático.
Las instituciones garantizan la disidencia…
Lorenzo Córdova – Y el control del poder. Las democracias no son solamente una forma de gobierno; son un arreglo institucional que controla y limita el poder, todo el poder: el público, en primera instancia, y también los privados para que los derechos, así como las libertades, no se vean mermados. Además de la moderación del poder, el Estado constitucional cuenta con diversos mecanismos y se basa en la supremacía de ciertos principios —como los derechos humanos, el principio de legalidad, la división de poderes, la supremacía de la Constitución— que moderan a las mayorías asegurando que sean democráticas, protegiendo a su vez los derechos de las minorías en el sentido kelseniano: si hay un derecho de la mayoría a decidir debe haber un derecho de las minorías a existir, a ser tomadas en cuenta y aspirar a convertirse, en igualdad de condiciones, en mayoría. Por eso la democracia es un retrato periódico de la voluntad ciudadana de las urnas que nos permite ir determinando cuáles son las mayorías. Las minorías de hoy pueden ser las mayorías de mañana, como, por cierto, ha venido ocurriendo en México en los últimos 20 años.
Cuando alguien dice que en México no se ha dado la alternancia, desconoce que ésta sucede desde 1997 cada tres años…
Lorenzo Córdova – Por supuesto. Por eso el órgano democrático por excelencia no es la presidencia de la República, como algunos suponen, sino el órgano representativo, es decir, el Congreso. Por eso hay que cuidar que, efectivamente, refleje las distintas opiniones que legítimamente existen y que se expresan en la sociedad. El Congreso es el espacio en el que las minorías, interactuando con las mayorías, pueden provocar eso que el mismo Kelsen llamaba el “consenso”; esto es, la tendencia al compromiso como esencia de la democracia. Es en el Congreso donde se forman las decisiones colectivas que en democracia no están totalmente conformes a la voluntad de una parte. En México, desde 1997, el grado de alternancia es altísimo. Actualmente, el partido que gana una elección sólo tiene una probabilidad de cuatro sobre 10 de ganar la siguiente elección. Un ejemplo de nuestra vitalidad democrática. Aunque la alternancia no es sinónimo de democracia, lo democrático es que existan condiciones para ello, si así lo deciden los electores.
¿Considera usted, Lorenzo Córdova, que la transformación que se dio en 2014 del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral constituye una derrota de nuestro federalismo?
Lorenzo Córdova – La discusión acerca del federalismo electoral es muy intensa. Después de siete años de que se dio esa transformación, yo diría que no se puso en riesgo el federalismo, sino que más bien tuvimos que construirlo. Fue una especie, como dirían los alemanes, de federalismo colaborativo. Si bien es cierto que hoy el INE tiene presencia en el ámbito local de las elecciones, que no tenía en el pasado, también lo es que esto no se ha convertido en una suplantación desde el centro de estas facultades. Lo que quiso la reforma fue homogenizar y estandarizar las reglas, los criterios y el diseño institucional con el que se realizaban los comicios. La idea fue hacer a los sistemas electorales lo más semejantes posible en términos de su calidad técnica, pero nunca se sustituyó la organización de las elecciones.
Siete años después de esta reforma electoral, ¿tenemos ya órganos locales más consolidados?
Lorenzo Córdova – Creo que la reforma de 2014 se construyó sobre una falsa narrativa: que todos los órganos locales, hoy llamados institutos electorales, eran presas de la voluntad política del gobernador, lo cual es una exageración. Claro que había algunos casos verdaderamente delicados. Había entidades en que los órganos electorales eran temporales; no eran profesionales con permanencia, sino que se creaban cada vez que había elecciones, lo cual evidentemente los colocaba en una situación de mucha debilidad frente a los poderes políticos locales. También había órganos en los que era algo muy normal que los consejeros se reunieran a acordar las decisiones electorales en las secretarías de gobierno. Pero en retrospectiva puedo afirmar que no era una situación generalizada en todos los órganos electorales locales. Al cabo de siete años, hoy tenemos institutos electorales cada vez más fuertes y lo serán más en la medida en que el INE empiece a “devolverles” una serie de atribuciones que se concentraron en un primer momento.
En relación con el proceso electoral de este año, el INE tomó la que consideramos la decisión más importante de todo el proceso: garantizar que la voluntad popular se refleje fielmente en la conformación de la Cámara de Diputados y esto lo ha llevado a estar bajo el fuego de los que hoy ostentan la mayoría.
Lorenzo Córdova – Aunque no estamos haciendo más que aplicar lo que dice la Constitución, es una decisión que había que tomar tarde o temprano. Desde hace 25 años la Constitución establece en su artículo 54 que no puede haber una sobrerrepresentación mayor a 8 por ciento y todas las medidas que hemos venido tomando ahora tienen el propósito de que eso se cumpla. Hay voces que cuestionan por qué no se había hecho esto antes. Simplemente, porque nunca antes el problema fue de la magnitud que es hoy. La primera vez que se presentó el fenómeno del exceso de sobrerrepresentación fue en 2012, cuando era de un diputado, o sea, de 0.2 por ciento del total de la cámara; en 2015 la demasía fue de 1.7 por ciento. Entonces comenzaron a encenderse las alarmas aún sin tener una identificación clara del problema. En 2018, el partido mayoritario terminó siendo sobrerrepresentado con 16 por ciento, es decir, más del doble de lo que permite la Constitución. Por eso, para el proceso de 2021 se toman las medidas para combatir este fenómeno y se toman antes de que se sepa quiénes son los candidatos y cuántos votos van a obtener.
El INE está muy acostumbrado a trabajar bajo fuego de la oposición, pero ahora está bajo el ataque constante y abierto del gobierno. ¿Cómo lo viven? ¿Cómo saldrá el INE de esta coyuntura?
Lorenzo Córdova – La relación del INE con los gobiernos siempre ha sido complicada. Creo que eso es intrínseco a su naturaleza. Todos los órganos constitucionales autónomos cumplimos funciones que en algún momento estaban en el ámbito del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, ¿quién organizaba las elecciones?, ¿quién controlaba la inflación?, ¿quién regulaba los asuntos de competencia económica? Todos los órganos autónomos cumplen funciones que fueron “arrebatadas” poco a poco al Ejecutivo. En consecuencia, somos órganos de control del poder, lo cual siempre genera tensiones y presiones. El problema no es que haya presiones, sino que las autoridades cedan y que la autonomía quede en un mero membrete. Estoy convencido de que la autonomía se ejerce y se defiende cotidianamente. Creo que las descalificaciones son poco afortunadas; pero el INE debe cuidarse mucho y no morder esos anzuelos propios de las narrativas políticas; el día en que el INE muerda ese anzuelo corre el riesgo de que se cumpla una suerte de profecía autocumplida. La autoridad electoral, como árbitro de la contienda, debe estar encima de los actores políticos, no importa quiénes sean: el presidente de la República, los gobernadores, los funcionarios municipales, los partidos, los dirigentes, etcétera. El INE no debe caer en la lógica de quienes quieren colocarlo como contraparte.
El presidente de la República acuñó para el INE el apodo de “Supremo Tribunal Conservador” por su decisión de sancionar a muchos candidatos de su partido por no haber entregado reportes de precampaña. Entre los sancionados hay personas de mucho relieve y polémica, como Félix Salgado Macedonio. Desde el punto de vista liberal, ¿es correcto que el INE decida quién se somete al juicio de la soberanía popular en las urnas? ¿Que decida quién es candidato y quién no? ¿Hasta qué punto está cumpliendo la ley y hasta qué punto se arroga facultades extralegales? No sólo es el caso de los gastos de precampaña, sino también la polémica sobre las gubernaturas paritarias y el acuerdo sobre la violencia política de género.
Lorenzo Córdova – Es curioso ese apodo. Si hacemos historia del constitucionalismo mexicano, el Supremo Poder Conservador fue un órgano de control de poder. Tuvimos la mala suerte de que se presentara en el marco de las Siete Leyes centralistas de 1836; pero constituye el antecedente institucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tal como la conocemos a partir de la Constitución de 1857. Nada más ni nada menos.
Para los que nos asumimos como liberales, es extraño compartir, al menos en parte, la percepción del presidente. ¿Es correcto que el INE, mediante una sanción administrativa, le quite a la soberanía popular la facultad de elegir candidatos como sucedió en los casos de Morón y de Salgado Macedonio por incumplir con un requisito burocrático?
Lorenzo Córdova – Los partidos acordaron la ley, establecieron esas reglas del juego y establecieron esas consecuencias…
Sin duda, pero hay otras ocasiones en que ha sido un poco más polémico; por ejemplo, las gubernaturas paritarias o el acuerdo relativo a la violencia de género. Parecería que el INE va jugando sobre una línea especialmente peligrosa en este contexto político.
Lorenzo Córdova – Yo creo que anotas un tema que es parte de la historia del INE. Si cuentas a nivel internacional lo que hace el INE y la cantidad de atribuciones que tiene, bien pronto vas a caer en cuenta de que no hay ningún otro órgano electoral en el mundo que tenga tantas atribuciones, y eso, en primera instancia, te podría llevar a pensar que es una institución poderosa la que crearon los mexicanos. Todos los órganos electorales en el mundo organizan elecciones, pero no todos son responsables del padrón electoral y mucho menos de emitir una credencial que sea el documento de identidad por excelencia. No todos los órganos electorales se encargan de vigilar los recursos económicos de los partidos políticos y prácticamente ningún otro órgano tiene la posibilidad de trascender el secreto bancario y fiscal. Ningún otro órgano electoral tiene la facultad de regular la publicidad en televisión y mucho menos de vigilar las transmisiones que se realicen. Podríamos seguir, pero lo que quiero decir es que el INE ha sido víctima, en muchos sentidos, por decirlo de alguna manera, de su propio éxito, y ha sido recargado con demasiadas facultades que le abren muchos frentes. Esto coloca al INE en una posición de muchísima exigencia.
Creo que también se ha visto al INE como punta de lanza para una serie de acciones afirmativas; por ejemplo, la cuestión de la paridad, la cual no hemos inventado. Simple y sencillamente nos ha tocado desarrollar lo que está en la propia Constitución ante la omisión legislativa. Lo de la paridad no lo puso del todo el INE. Lo pusieron los propios legisladores y lo llevaron a la Constitución. Creo que estos temas, en efecto, hay que manejarlos con mucho cuidado porque eventualmente generan problemas en la vida política, cuando hay que facilitarla.
Creo que, sin lugar a dudas, este tipo de temas deberá ser objeto de una revisión puntual acerca de hacia dónde estamos avanzando. Hay que tener cuidado de no caer en una lógica de tratar de resolver por la vía electoral todos los problemas que tiene el país. Creo que existe una serie de cuestiones en la que debemos hacer un alto y repensar hacia el futuro. El dilema es la vertiginosidad con la que estamos operando.
En su introducción a Yo, el pueblo de Nadia Urbinati, otro gran libro coeditado por el INE con Grano de Sal, se caracteriza a nuestros partidos políticos no como forjadores de la cultura política y la convivencia democrática, sino como meras fábricas de votos, instrumentos electoreros cuyo fracaso es una causa próxima de la instauración de los liderazgos populistas. En este contexto, ¿no es el INE una especie de árbitro de primera división dirigiendo un juego llanero?
Lorenzo Córdova – Tenemos un problema mundial. Creo que las reflexiones de Nadia Urbinati no surgen del contexto mexicano, pero sirven para México porque reflejan el estado de salud de las democracias a nivel global. Pienso que uno de los mayores problemas que estamos teniendo es la crisis de confianza y credibilidad en dos instituciones que son pilares fundamentales en la democracia: los partidos políticos y los gobernantes. Los partidos políticos han sido responsables fundamentales en la crisis de representación y han fallado en ser centros agregadores de consenso; no están siendo cuerpos intermedios —como los llaman algunos en sociología— con una capacidad real de articular esa cosa complejísima que es el pueblo o la voluntad popular. Históricamente, los partidos políticos nacen como centros de agregación de consenso en torno de ciertas creencias, ideas, valores comunes o programas. Los partidos políticos han perdido esa esencia y se han convertido en maquinarias electorales o electoreras que no ven más allá del horizonte de las elecciones que siguen. Eso ha llevado a los partidos en general a perder la lógica programática que los caracterizaba y que los diferenciaba a unos de los otros. Los partidos han perdido la brújula que les daba la identidad y me parece que todo eso está acrecentando la desconfianza en los políticos. Su debilidad se traduce en la personalización de la política, algo que puede ser muy peligroso. Los liderazgos son importantes, pero cuando están por encima de las instituciones hay que tener cuidado porque pueden atentar contra la democracia. Nuestro sistema electoral es un sistema envidiable en un contexto mundial de debilidad institucional, pero de nada sirve tener una institucionalidad electoral fuerte cuando tienes una institucionalidad política que se está erosionando. La subsistencia de la democracia pasa por el robustecimiento de la institucionalidad política que hoy no se halla en su mejor momento.
Ésta es la última gran elección que le toca conducir como consejero presidente. ¿Cuál es su balance de casi 13 años en el IFE/INE?
Lorenzo Córdova – En efecto, ésta es la última elección federal que me va a tocar organizar o, digamos, coordinar desde la presidencia del INE. Pienso que después de estas elecciones tenemos que hacer un balance. Como nunca antes, el INE está obligado a hacer un libro blanco en el que se plantee la ruta para el sistema electoral del futuro. Hay tres temas importantes: la modernización institucional, en la que hemos avanzado, pero tenemos que darle la vuelta de tuerca definitiva y aprovechar los progresos tecnológicos; la revisión y la simplificación del sistema electoral, y continuar implementando una estrategia nacional de cultura cívica. Todo con el objetivo de seguir construyendo la confianza que requiere una democracia fuerte, una democracia legítima. No es posible tener gobiernos legítimos si no hay una autoridad electoral que dé certeza a los resultados. Los momentos de mayor riesgo de la vida democrática de nuestro país han ocurrido cuando la credibilidad del árbitro se ha visto más lastimada y aquí la historia también nos enseña algo: construir confianza es un proceso lento, complicado, donde los logros se miden —como decía José Woldenberg— “micra a micra”. El proceso contrario, el de pérdida de confianza, ocurre de golpe, muchas veces sin que nos demos cuenta, y donde los retrocesos se miden en kilómetros.
En 2023 termina su periodo en el INE: la culminación de toda una trayectoria y la cristalización de años de estudio y trabajo. ¿Qué sigue para usted, Lorenzo Córdova?
Lorenzo Córdova – Déjame decirlo así: me considero privilegiado porque a lo largo de mi vida profesional he tenido sólo dos patrones: la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el IFE/INE. Mi destino después del servicio público es regresar a mi cubículo en la UNAM. Yo empecé mi vida profesional como becario en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, y la de funcionario, como asesor de José Woldenberg —en muchos sentidos, mi maestro y mentor—, cuando fue consejero ciudadano en el IFE.
¿Cuál es la principal lección que saca de estos años sirviendo a México desde el INE?
Lorenzo Córdova – Que no hay trinchera chica para defender la democracia. La democracia es, particularmente en México, una construcción colectiva; no es obra de un solo hombre, de un solo partido, de una sola fuerza política, sino resultado del esfuerzo y el compromiso de muchas generaciones de mexicanos; es producto de la responsabilidad colectiva: de los actores políticos, de la prensa, de las universidades, de la academia, de los distintos gremios. La democracia nos ha involucrado y demandado a todos en su construcción y en su defensa. Por eso afirmo que no hay trinchera chica. Lo que me toca es seguir defendiendo su construcción desde otro ámbito y espero que en lo que venga pueda hacerlo, como dicen coloquialmente, con el buen sabor de boca del deber cumplido.
