Los medios de impugnación en la suspensión

Juan Pablo Gómez Fierro analiza uno de los aspectos medulares de la suspensión en el juicio de amparo: los medios de impugnación. Para ello hace un análisis de la ley y de la jurisprudencia más reciente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El concepto técnico de medios de impugnación no comprende sólo los recursos. El procesalista español Juan Montero Aroca señala que los medios de impugnación son “instrumentos legales puestos a disposición de las partes para intentar reformar o declarar la nulidad de las resoluciones jurisdiccionales. Con esta expresión (medios de impugnación), o sus derivados, se designa tanto el acto de parte con el que se pide la modificación de la resolución, como la actividad que realiza el órgano jurisdiccional que conoce de la petición”.¹

El procesalista y constitucionalista Héctor Fix-Zamudio consideró que los medios de impugnación “configuran los instrumentos jurídicos consagrados por las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o injusticia”,² para luego reconocer que se trata de una institución sumamente compleja que “ha ocasionado numerosos debates”. Entre los medios de impugnación Fix-Zamudio enumera los remedios procesales, los recursos y los procesos impugnativos.

José Ovalle Favela, en su Teoría general del proceso, señala que los medios de impugnación pueden ser de tres tipos: los incidentes, los recursos y los procesos. Aunque sus apreciaciones están referidas a la materia procesal civil, son aplicables al resto de los procesos, ya que éstos son parte de la propia teoría general, pues comparten características comunes (las partes, la acción, la jurisdicción, la competencia, la prueba, la impugnación, el concepto de proceso, etcétera).³

A continuación haremos un esbozo de los medios de impugnación relativos a la suspensión del acto reclamado en el juicio amparo, en su sentido más amplio y técnico, es decir, de los instrumentos legales puestos a disposición de las partes para intentar reformar o declarar la nulidad de las resoluciones jurisdiccionales ─en los términos de Montero Aroca─, o bien de los instrumentos jurídicos consagrados por las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad, conforme a lo expresado por Fix-Zamudio. Así también hemos de recurrir a la clasificación de Ovalle Favela para referirnos no sólo a los recursos, sino también a los incidentes impugnativos.⁴

En la Ley de Amparo se contemplan cuatro recursos: queja, revisión, reclamación e inconformidad. Los tres primeros están previstos en el capítulo XI del título primero denominado “Reglas generales.”; el cuarto recurso (inconformidad) se encuentra en un título y un capítulo diversos: el título tercero “Cumplimiento y ejecución” del capítulo III. Esta distribución se podría calificar como una imprecisión de técnica legislativa, ya que, aunque todos son recursos legales del juicio de amparo, están ubicados en distintos apartados del ordenamiento legal. En materia de suspensión sólo son aplicables el recurso de queja y el recurso de revisión.

Los medios de impugnación en amparo indirecto

La suspensión provisional

El artículo 97, fracción I, inciso b), de la Ley de Amparo, establece que contra las resoluciones que concedan o nieguen la suspensión provisional procede el recurso de queja. Este último se debe interponer en un plazo de dos días, según lo establece el artículo 98, fracción I. Dispone el artículo 99, párrafo primero, del mismo ordenamiento, que deberá plantearse ante el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo,⁵ el cual notificará a las partes y de inmediato remitirá al tribunal colegiado que corresponda copia de la resolución, el informe materia de la queja, las constancias solicitadas y las que estime pertinentes. En este caso, el tribunal colegiado debe resolver en un plazo de 48 horas de conformidad con el artículo 101, último párrafo.

En 2017 la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) estableció en la jurisprudencia 1a./J. 26/2017 que el trámite de la queja quedaba supeditado a que el juez de distrito notificara a las partes la determinación que hubiere adoptado sobre la suspensión provisional y remitiera de inmediato las constancias respectivas al tribunal colegiado para el trámite del recurso. La sala sostuvo que si la única forma de corroborar el cumplimiento de dicha obligación era a través de las constancias que acreditaran la notificación a las partes, entre ellas al recurrente, ello constituía una formalidad insoslayable que no alteraba la naturaleza urgente de ese recurso.⁶

Sin embargo, en la mayoría de los casos este requisito provocaba que el recurso de queja quedara sin materia, ya que debía resolverse por el tribunal colegiado en un plazo de 48 horas, pero la audiencia incidental debía celebrarse dentro de los cinco días siguientes al acuerdo en el que se proveyó sobre la suspensión provisional;⁷ de ahí que cuando el recurso se remitía debidamente integrado, con las constancias de notificación a las partes de la suspensión provisional, el juez de distrito ya había resuelto lo relativo a la suspensión definitiva.

Luego, la propia Primera Sala interrumpió la jurisprudencia previamente señalada, mediante la diversa 1a./J. 126/2022. En esta última sostuvo que, en atención a los artículos 17, párrafo tercero, de la Constitución, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no puede paralizarse el proceso con el argumento de que no se cuenta con las constancias de notificación, porque existe un deber de dictar la resolución en un plazo de 48 horas. De esta manera, la Primera Sala estableció el criterio de que, atendiendo a la inmediatez con la cual debe sustanciarse el recurso de queja de carácter urgente, por ser interpuesto en contra de una determinación sobre la suspensión de plano o provisional —medida cautelar que busca la protección de derechos humanos— la obstaculización de su trámite por un formalismo sería contrario al derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, porque se privilegiaría un requisito que podría dejar sin efectividad el juicio de amparo.⁸

La suspensión definitiva

Contra las resoluciones que concedan o nieguen la suspensión definitiva, lo mismo que los acuerdos pronunciados en la audiencia incidental, procede el recurso de revisión, en términos de lo previsto en el artículo 81, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo. El recurso de revisión debe interponerse en un plazo de 10 días por medio de la autoridad jurisdiccional que haya dictado la resolución recurrida, mediante escrito en el que se expresen los agravios que cause esa determinación (artículos 86 y 88). La competencia para resolver es de los tribunales colegiados de circuito (artículo 84).

El artículo 154 de la Ley de Amparo establece que la resolución sobre la suspensión definitiva podrá modificarse o revocarse, de oficio o a petición de parte, cuando ocurra un hecho superveniente que lo motive, mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria. El propio artículo señala que el trámite es el mismo que el del incidente de suspensión, es decir, que se le da curso ante el juzgador que conoció de amparo. Y se trata, sin duda, de un incidente de carácter impugnativo, ya que la medida cautelar ha sido concedida o negada y la pretensión es reformar, corregir, modificar o incluso anular —utilizando la terminología de Montero Aroca y de Fix-Zamudio— los efectos de una resolución jurisdiccional.

Contra la resolución que modifique o revoque el acuerdo por el que se conceda o niegue la suspensión definitiva, o bien niegue la revocación o la modificación de esas determinaciones, al igual que los acuerdos pronunciados en la audiencia correspondiente, procede el recurso de revisión (artículo 81, fracción I, inciso b).

Adicionalmente, los artículos 206 a 209 de la Ley de Amparo contemplan el incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión, el cual constituye otro medio impugnativo. En la abrogada Ley de Amparo de 1936 el medio de impugnación en contra del exceso o defecto en la ejecución del auto en que se hubiera concedido al quejoso la suspensión provisional o definitiva era el recurso de queja (artículo 95, fracción II, de la ley abrogada). En este supuesto, se analizaba la actuación de la autoridad responsable. Con la regulación vigente, el recurso de queja queda reservado para combatir la resolución del incidente de exceso o de defecto en la ejecución del acuerdo en que se haya concedido al quejoso la suspensión provisional o definitiva del acto reclamado (artículo 97, fracción I, inciso g).⁹ Es decir, en el incidente se revisa la actuación de la responsable y a través del recurso la resolución que recae a dicho incidente.

Este último incidente puede promoverse en cualquier tiempo mientras no exista ejecutoria (artículo 206, primer párrafo) ante el juzgador que conoció de la primera instancia (artículo 207) y con un trámite que guarda cierta similitud con el de la suspensión a petición del quejoso. Recibido el escrito, en el que se ofrecen las pruebas respectivas, se emite un acuerdo sobre la admisión del incidente. Una vez admitido se corre traslado a las partes, se fija fecha para la audiencia, la que deberá celebrarse dentro de los 10 días siguientes y se requiere a la autoridad responsable para que rinda un informe. La audiencia es de recepción de pruebas, alegatos y concluye con el dictado de la resolución (artículo 208). De dictarse una interlocutoria favorable para el promovente su efecto es requerir a la autoridad responsable para que rectifique el error en que incurrió, apercibida de que, de no hacerlo, será denunciada ante el Ministerio Público de la Federación (artículo 209).

La suspensión en amparo directo

Tratándose de la suspensión en el juicio de amparo directo, el recurso previsto en la Ley de Amparo es el de queja. De conformidad con el artículo 97, fracción II, inciso b), este recurso es procedente contra la autoridad responsable¹⁰ en cuatro supuestos expresos: a) cuando no se provea sobre la suspensión en el plazo legal —24 horas—, conforme al primer párrafo del artículo 190 de la Ley de Amparo; b) cuando conceda o niegue la suspensión; c) cuando rehúse la admisión de fianzas o contrafianzas, y d) cuando admita las que no reúnan los requisitos legales o puedan resultar excesivas o insuficientes.

Hemos precisado que el recurso de queja es procedente cuando la autoridad responsable admita fianzas o contrafianzas que sean insuficientes. Por su parte, el artículo 206 de la Ley de Amparo prevé el “incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión”. Este incidente procede contra las autoridades responsables por admitir, con notoria mala fe o negligencia inexcusable, fianza o contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente. En este caso, el incidente se promueve ante el Tribunal Colegiado de Circuito (artículo 207, in fine).

Parecería que los dos supuestos se refieren a la misma hipótesis normativa. Pero no es así. Un sector de la doctrina ha sostenido que la diferencia consiste en que en el supuesto del artículo 206 se requiere un elemento subjetivo: que exista notoria mala fe o negligencia inexcusable de la autoridad responsable; mientras que para la interposición de la queja no se exige tal requisito.¹¹ De asumir este criterio doctrinal se podría generar una falta de certeza para el quejoso o tercero interesado, ya que tendría que valorar la existencia de un elemento subjetivo para tener que elegir entre interponer el recurso de queja o el incidente del artículo 206.

Al respecto, la SCJN emitió la jurisprudencia P./J. 21/2016, de donde se desprende que es necesario realizar una interpretación sistemática de los artículos 206 a 209 de la Ley de Amparo. Así, respecto de fianzas o contrafianzas ilusorias, el incidente se puede interponer en cualquier tiempo mientras no cause ejecutoria la resolución que se dicte en el amparo; a diferencia del recurso de queja, en el que la interposición está limitada a un plazo de cinco días (artículo 98, primer párrafo).¹² El objeto del incidente impugnativo es determinar, en último término, si la responsable incurrió en el delito previsto en la fracción IV del artículo 262 de la Ley de Amparo;¹³ en cambio, el de la queja del artículo 97, fracción II, inciso b), in fine, es analizar la legalidad de la resolución relativa a fianzas y contrafianzas. Éste es, sin duda, un tema que requiere una atención detallada y especial.

Es importante señalar que el referido inciso b) de la fracción II del artículo 97 de la Ley de Amparo contiene sólo cuatro hipótesis que apuntarían a que esa porción normativa es limitativa. El pleno de la SCJN, en la jurisprudencia P./J. 16/2019, sostuvo que los supuestos de procedencia del recurso de queja deben entenderse en una concepción amplia y armónica con los mandatos constitucionales de tutela judicial efectiva y de acceso a la justicia, de manera que el recurso de queja debe interpretarse funcional y sistemáticamente con el resto del ordenamiento de amparo. Así, estableció que los supuestos de procedencia del recurso de queja no son limitativos, sino que, en pro de una mejor administración de justicia y del principio de igualdad procesal, son enunciativos. Con base en este criterio consideró procedente el recurso de queja interpuesto por el tercero interesado contra el acuerdo que niega dejar sin efectos la suspensión del acto reclamado para proceder a su ejecución.¹⁴

Finalmente, en cuanto al incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión, nos permitimos remitir al lector a lo ya expuesto respecto del amparo indirecto, con la única salvedad de que, en amparo directo, este medio de impugnación debe interponerse ante el presidente del tribunal colegiado (artículo 207).

Así, podemos concluir que los medios de impugnación aún están por ser explorados en la teoría general del proceso, al igual que en el resto de las distintas ramas procesales. Su estudio integral y sistemático es de gran importancia, ya que los medios de impugnación representan la última instancia para un efectivo acceso a la justicia.

1. Juan Montero Aroca, en Los medios de impugnación. Disponible en http://revistas.juridicas.unam.mx.[↩]
2. Héctor Fix-Zamudio, “Medios de impugnación”, en Diccionario jurídico mexicano, vol. I-O, Porrúa/unam-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1999, pp. 2105-2108.[↩]
3. Hay que recordar que la teoría procesal general nació vinculada al derecho civil, como puede verse en innumerables obras. Entre ellas las de procesalistas de la talla de Oscar von Bülow, Adolf Wach, Piero Calamandrei, Mauro Cappelleti, Francesco Carnelutti, entre otros. [↩]
4. Vid. supra nota 3.[↩]
5. Esto es, el juez de distrito o el tribunal colegiado de apelación.[↩]
6. De rubro: “Recurso de queja previsto en el artículo 97, fracción I, inciso b), de la ley de amparo. Su trámite está supeditado a que el juez de distrito remita inmediatamente las constancias respectivas al tribunal colegiado de circuito, acompañando los comprobantes de notificación a las partes del auto en el que se tuvo por interpuesto aquél”. Registro digital: 2014429.[↩]
7. Conforme a lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley de Amparo, la audiencia incidental debía celebrarse dentro de los cinco días siguientes; mientras que el recurso de queja debería resolverse dentro de las 48 siguientes, en el caso del artículo 97, fracción I, inciso b) de la Ley, esto último conforme al artículo 101, in fine, del propio ordenamiento.[↩]
8. De rubro: “Recurso de queja previsto en el artículo 97, fracción I, inciso b), de la ley de amparo. La obligación que tiene el juez de distrito de remitir el recurso con las constancias de notificación del auto que lo tuvo por interpuesto, no puede ser un impedimento para seguir su trámite [interrupción de la jurisprudencia 1a./J. 26/2017 (10a.)]”. Registro digital: 2025397.[↩]
9. Es sabido que el incidente previsto en el artículo 206 de la Ley de Amparo está referido a la suspensión de plano o la definitiva y no a la provisional.[↩]
10. Este supuesto es muy interesante, porque la autoridad que dictó la sentencia definitiva o la resolución que pone fin a juicio es parte procesal. Por lo tanto, es un recurso que procede contra el demandado en el proceso. Esto resulta relevante porque pone de relieve la flexibilidad de los conceptos en amparo. La misma consideración merece, respecto de este tema, el supuesto del artículo 206 de la Ley de Amparo, del cual nos ocupamos en el cuerpo de este artículo.[↩]
11. Véase, por ejemplo, Raúl Chávez Castillo, Los incidentes en la nueva Ley de Amparo, Porrúa, México, 2014, pp. 83-88.[↩]
12. De rubro: “Recurso de queja interpuesto contra la interlocutoria que resuelve el incidente promovido por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión. No queda sin materia cuando la sentencia del juicio de amparo causa ejecutoria”. Registro digital: 2012800.[↩]

13. Sanciona con pena de tres a nueve años de prisión, multa de 50 a 500 días, destitución e inhabilitación de tres a nueve años, al servidor público que, con el carácter de autoridad responsable en el incidente de suspensión, en los casos de suspensión admita, por notoria mala fe o negligencia inexcusable, fianza o contrafianza que resulta ilusoria o insuficiente. Tampoco puede dejar de mencionarse que en la propia tesis de jurisprudencia que se cita, nuestro Máximo Tribunal ha estimado procedente el recurso de queja contra la resolución interlocutoria que se dicte en el incidente impugnativo que nos ocupa.[↩]

14. De rubro: “Recurso de queja en amparo directo interpuesto por el tercero interesado. Procede contra el acuerdo de la autoridad responsable en el que niega dejar sin efectos la suspensión del acto reclamado para proceder a su ejecución”. Registro digital: 2021430.[↩]