Los requisitos de la suspensión

El juez Juan Pablo Gómez Fierro analiza los requisitos que por regla general rigen el otorgamiento de la medida cautelar en el juicio de amparo indirecto.

El artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser objeto de suspensión, en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria. De esta manera, en la Ley de Amparo se reguló lo relativo a la suspensión del acto reclamado.¹

En el artículo 125 de esa ley encontramos una primera clasificación.² Este precepto señala que la suspensión se decretará de oficio o a petición del quejoso. De oficio se refiere a que la medida cautelar se decreta sin necesidad de que medie una solicitud, en oposición a la que se dicta cuando la pide la parte quejosa.

En el artículo 126 de la ley se establecen los supuestos en que la medida cautelar se decretará de oficio y de plano. De plano se refiere a que para su otorgamiento no debe mediar audiencia previa de las partes o trámite alguno. Esto explica por qué se decreta sin que se haya admitido a trámite la demanda y que el pronunciamiento se realice en el cuaderno principal sin necesidad de abrir un incidente. El artículo señala cuáles son los actos que ameritan un pronunciamiento de oficio y de plano.³

Podría interesarte: «Los efectos restitutorios de la suspensión en el juicio de amparo»

En el artículo 127 de la ley se establece un supuesto especial para el caso de la suspensión. Al respecto, señala que la medida cautelar se decretará de oficio y se sujetará al trámite previsto para la suspensión a petición de parte, tratándose de dos supuestos: I) extradición y II) cualquier otro acto que, de llegar a consumarse, haría imposible restituir al quejoso en el goce del derecho reclamado.⁴

En este último precepto encontramos algunas cuestiones relevantes. La primera es que respecto de un mismo acto reclamado (extradición) la ley establece dos formas diferentes de tramitar la suspensión. Recordemos que el artículo 126 señala que en estos casos se decreta de oficio y de plano; mientras que el 127 establece que será de oficio pero que seguirá el trámite de la suspensión a petición de parte. Esto ha ameritado distintas interpretaciones. Al respecto, considero que en este caso debería optarse por la aplicación del artículo 126 que resulta más favorable al quejoso, principalmente en cuanto al trámite.

La segunda cuestión relevante es que establece la procedencia de la suspensión de oficio, pero con el trámite que corresponde a una suspensión a petición de parte. Esto representa una problemática adicional, pues implica que la medida cautelar deba decretarse sin que medie una solicitud, pero que deba abrirse un incidente de suspensión.

En los supuestos mencionados en el artículo 127, fracción II, es común que las demandas se promuevan por una persona distinta del quejoso. Esto porque la mayoría de los actos reclamados que cumplen con las características allí mencionadas impiden que aquél pueda comparecer personalmente.⁵

Por eso resulta cuestionable —al menos procesalmente— abrir un incidente respecto de una demanda que no ha sido admitida y que podría tenerse por no presentada en caso de no ratificarse, con el inconveniente de tener abierto un incidente de suspensión.⁶

Considero que los dos supuestos previstos en el artículo 127 deberían tramitarse conforme a las reglas del artículo 126, esto es, de oficio y de plano, pues además de que su aplicación resulta más favorable para los justiciables, guarda congruencia con el trámite del juicio de amparo, lo que permitirá solamente abrir el incidente de suspensión cuando la demanda de amparo haya sido admitida.⁷

Fuera de los supuestos previstos en las disposiciones analizadas previamente, el artículo 128 establece dos requisitos para el otorgamiento de la suspensión a petición de parte: I) que la haya solicitado la parte quejosa y II) que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.⁸

Estos requisitos no deben analizarse de manera aislada sino de forma sistemática con lo que establece el artículo 107, fracción X, de la CPEUM, que dispone que los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión. Por eso es un presupuesto indispensable que el acto reclamado sea cierto —al menos presuntivamente— para que exista materia sobre la cual decretar la medida cautelar.

La norma constitucional también establece que cuando la naturaleza del acto lo permita se deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social. Por su parte, en el artículo 138 se contempla una norma similar, según la cual el órgano jurisdiccional debe realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.⁹

La interpretación de los requisitos constitucionales y legales mencionados permitiría establecer un test conforme al cual podrían analizarse los requisitos que —por regla general— deberían considerarse para el otorgamiento de la medida cautelar. El test podría integrarse de la siguiente forma: 1) la certeza de los actos reclamados, 2) su naturaleza, 3) la solicitud del quejoso y 4) que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, de manera paralela con la apariencia del buen derecho.¹⁰

Analizaremos cada uno de esos requisitos, conforme a los criterios establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

Por lo que hace al requisito 1, relativo a la certeza de los actos reclamados, se ha establecido que ésta se acredita con las manifestaciones que, bajo protesta de decir verdad, realiza la parte quejosa en su demanda.¹¹ Naturalmente, para la suspensión definitiva se podrá contar con mayores elementos, como los informes previos y las pruebas que hayan sido admitidas.

En lo que se refiere al requisito señalado en el inciso 2, la Primera Sala de la SCJN ha sostenido que la naturaleza de los actos reclamados no es un factor que determine en automático si se debe conceder o negar la suspensión, sino que deben analizarse las consecuencias que caso a caso pueden producir.¹²

Recordemos que las medidas cautelares en el juicio de amparo incluyen tanto la paralización de los efectos y las consecuencias de los actos reclamados como la restitución provisional de los derechos afectados. Es decir, pueden impedir que el acto se materialice (medidas conservativas), así como el restablecimiento al quejoso en el goce del derecho afectado (tutela anticipada).

Por eso la naturaleza de los actos reclamados es intrascendente para determinar si es o no procedente la medida cautelar. En realidad, la relevancia que tiene es única y exclusivamente para determinar qué tipo de medidas podrían adoptarse: I) la paralización de un acto o II) la restitución provisional de un derecho. En este último supuesto será necesario analizar que la medida cautelar no coincida exactamente con la pretensión principal del promovente.

Respecto del requisito señalado en el inciso 3, relativo a que la medida cautelar la haya solicitado el quejoso, cabe mencionar que no se refiere a la petición formal que se hace en la demanda de amparo. Es claro que al abrirse el incidente de suspensión la parte quejosa realizó esa solicitud. Este requisito se refiere a la necesidad de acreditar el interés suspensional.

El artículo 5 establece que el quejoso es quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo.¹³ De esta manera, al establecer que es un requisito para el otorgamiento de la suspensión la solicitud del quejoso, se refiere no sólo a la petición de que se conceda la medida, sino al acreditamiento indiciario de que quien la solicita se ubica en los supuestos a que se refiere el citado precepto.¹⁴

El requisito precisado en el inciso 4 supone el análisis de distintos elementos. En principio, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. En el artículo 129 se establecen diversas hipótesis que, entre otros casos, se consideran que actualizan un perjuicio al interés social o contravendrían disposiciones de orden público;¹⁵ sin embargo, dicho enlistado únicamente es enunciativo y no limitativo, razón por la cual en cada caso concreto y según sus particularidades, el juez de distrito podrá apreciar la afectación a esos valores.

La Segunda Sala de la SCJN ha sostenido que se produce esa afectación cuando con la medida cautelar se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.¹⁶ Estos elementos, aunque parecerían vagos e imprecisos, obligan al juzgador de amparo a exponer razonadamente los motivos que justifican o no su actualización.

Y los valores antes mencionados deben ser analizados de manera paralela con la apariencia del buen Derecho, es decir, con la posible inconstitucionalidad del acto reclamado, lo que implica realizar un análisis de verosimilitud del derecho cuestionado para que al pronunciarse sobre la medida cautelar pueda adelantarse que el acto reclamado podrá ser declarado inconstitucional en la sentencia.

Por otra parte, en el artículo 131 se establece una norma específica, aplicable a la suspensión de los actos reclamados en los que la parte quejosa alegue un interés legítimo, según el cual se concederá la suspensión cuando concurran los siguientes elementos: I) que la parte quejosa acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión y II) que se acredite el interés social que justifique su concesión.

En esta norma especial encontramos dos aspectos relevantes. El primero es que el daño inminente e irreparable no debe acreditarse de manera plena, sino que basta que éste sea indiciario.¹⁷ El segundo es que establece una regla opuesta a la que prevé el artículo 128. Mientras en éste se prevé que el otorgamiento de la medida cautelar no debe afectar el interés social, el artículo 131 requiere demostrar justamente que exista un interés social que justifique su otorgamiento.

Lo anterior se explica porque en la mayoría de estos casos en que se concede una suspensión donde se aduce un interés legítimo la medida cautelar puede contemplar a otras personas que no la solicitaron. De ahí que la norma siempre busca anteponer el interés social más allá del beneficio que le pudiera reportar al quejoso en lo individual.

Finalmente, debe precisarse que en los casos en que la medida cautelar es procedente será preciso analizar si es necesario exigir algún requisito de efectividad, conforme a los supuestos establecidos en los artículos 132 y 135. Ya sea que con su otorgamiento se le pueda ocasionar daños y perjuicios a un tercero o que sea necesario garantizar el interés fiscal, respectivamente. Al respecto, la Primera Sala de la SCJN ha sostenido que la suspensión surte sus efectos desde luego, esto es, desde el momento en que se dicta, incluso si no ha sido notificada,¹⁸ pero con fundamento en el artículo 136,dejará de hacerlo si la quejosa no exhibe dentro del plazo de cinco días la garantía fijada.

Podría interesarte: «La suspensión con efectos generales», por Juan P. Gómez Fierro.

1. Sección Tercera (de la normatividad de amparo indirecto).[↩]
2. Los artículos analizados en este texto distintos del artículo 107, fracción X, de la CPEUM, deben entenderse referidos a la Ley de Amparo.[↩]
3. Actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas, los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales.[↩]
4. Artículo 127. El incidente de suspensión se abrirá de oficio y se sujetará en lo conducente al trámite previsto para la suspensión a instancia de parte, en los siguientes casos: I. Extradición y II. Siempre que se trate de algún acto que, si llegare a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce del derecho reclamado.[↩]
5. Los actos a que se refiere el artículo 126 de la Ley de Amparo comparten las mismas características a que se refiere la fracción II del artículo 127. En ambos casos, de llegar a ejecutarse, haría imposible restituir al quejoso en el goce del derecho reclamado.[↩]
6. En materia administrativa encontramos algunos supuestos como los arrestos administrativos o las demandas por omisión en prestar atención médica. En ambos casos, los actos no están previstos en el artículo 126, pero de llegar a materializarse sería imposible restituir al quejoso en el goce del derecho vulnerado.[↩]
7. Así se ha procedido en un gran número de casos en los juzgados de distrito en materia administrativa de la Ciudad de México.[↩]
8. Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias, salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes: I. Que la solicite el quejoso y II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.[↩]
9. Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público…[↩]
10. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha sostenido un criterio similar, que quedó plasmado en la tesis 2a. XXIII/2016 (10a.), que lleva por rubro: “Suspensión definitiva en el juicio de amparo. Requisitos para concederla”. Consultable en la página electrónica del Semanario Judicial de la Federación (SJF), con número de registro 2011614.[↩]
11. Esto de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 5/93, sustentada por la Segunda Sala de la SCJN que lleva por rubro: “Suspensión provisional. para decidir sobre su procedencia, debe atenderse a las manifestaciones del quejoso respecto de la certidumbre del acto reclamado”. Visible en la página electrónica del SJF con número de registro 206395.[↩]
12. Así se advierte de la jurisprudencia 1a./J. 70/2019, de rubro: “Suspensión. La naturaleza omisiva del acto reclamado no impide su procedencia” Visible en la página electrónica del SJF con número de registro 2021263.[↩]
13. 5º. Son partes en el juicio de amparo: I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1º de la presente ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.[↩]
14. Así lo estableció la Primera Sala de la SCJN en la jurisprudencia 1a./J. 98/2013 (10a.), de rubro: “Suspensión del acto reclamado. Aun cuando opere la presunción de su existencia, en términos del párrafo tercero del artículo 132 de la ley de amparo, para acreditar los requisitos de las fracciones I y III del artículo 124 de ese mismo ordenamiento, debe demostrarse, aunque sea indiciariamente, que tal acto agravia al quejoso (legislación vigente hasta el 2 de abril de 2013)”. Consultable en la página electrónica del SJF, con número de registro 2005049. Es importante precisar que la aplicación de dicha jurisprudencia sólo es por cuanto a la interpretación que hace de la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo abrogada, de contenido similar al contenido del artículo 128, fracción I, de la ley vigente, ya que, conforme con esta última legislación, el acreditamiento de los daños y perjuicios de difícil reparación no constituye un requisito para el otorgamiento de la medida cautelar.[↩]
15. Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión: I. Continúe el funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, así como de establecimientos de juegos con apuestas o sorteos; II. Continúe la producción o el comercio de narcóticos; III. Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos; IV. Se permita el alza de precios en relación con artículos de primera necesidad o de consumo necesario; V. Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave o el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país; VI. Se impida la ejecución de campañas contra el alcoholismo y la drogadicción; VII. Se permita el incumplimiento de las órdenes militares que tengan como finalidad la defensa de la integridad territorial, la independencia de la República, la soberanía y la seguridad nacional y el auxilio a la población civil, siempre que el cumplimiento y la ejecución de aquellas órdenes estén dirigidas a quienes pertenecen al régimen castrense; VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se les pueda causar trastorno emocional o psíquico; IX. Se impida el pago de alimentos; X. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumpla con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumpla con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional; XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la intervención, revocación, liquidación o quiebra de entidades financieras, y demás actos que sean impostergables, siempre en protección del público ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad; XII. Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En caso de que el quejoso sea un tercero ajeno al procedimiento, procederá la suspensión; XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder la suspensión, aun cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social.[↩]
16. Así lo plasmó en la tesis de rubro: “Interés social y disposiciones de orden público. Su apreciación”. Visible en la página electrónica del SJF, con número de registro 818680.[↩]
17. Así lo estableció la Segunda Sala de la SCJN en la jurisprudencia 2a./J. 61/2016 (10a.), de rubro: “Interés legítimo. Para el otorgamiento de la suspensión provisional en términos del artículo 131 de la ley de amparo, basta que el quejoso lo demuestre de manera indiciaria”. Consultable en la página electrónica del SJF con registro 2011840.[↩]
18. Así lo estableció en la jurisprudencia 1a./J. 33/2014, de rubro: “Suspensión en el juicio de amparo. surte sus efectos al decretarse y no al notificarse”. Visible en la página electrónica del SJF con registro 2006797.[↩]