Este verano quedará en la memoria de toda una generación de académicos, abogados y activistas norteamericanos porque a finales de junio la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos le dio la espalda a 40 años de doctrina de Derecho Administrativo, con el abandono del criterio conocido como Chevron deference. Luis Enrique Pereda Trejo nos adentra al tema.
¿Quién era Chevron?
Chevron no era un quién, sino un qué. Es el nombre con el que la abogacía y doctrina norteamericana hacen referencia al caso Chevron v. Natural Resources Defense Council 1, el cual marcó un antes y un después en materia de atribuciones del poder ejecutivo.
Este caso, resuelto por la Corte en 1984, estableció algo muy sencillo pero de gran trascendencia: 1. Las agencias del poder ejecutivo, en el ejercicio de sus atribuciones, debían de acatar las normas jurídicas emitidas por el Congreso, pero… 2. Cuando esas normas fueran ambiguas y por lo tanto no se pudiera saber con claridad cuál era “la voluntad del legislador”, los jueces debían de tener una deferencia hacia la decisión de las agencias.
Chevron fue un hito. Con él la Corte estableció un precedente vinculante consistente en que, ante la ambigüedad de la norma jurídica emitida por el Congreso respecto si dicha agencia tenía o no facultades para realizar un determinado acto de autoridad o elaborar cierta política pública, se debía privilegiar la decisión que tomaran las agencias (cuya función principal era regular el comportamiento del mercado a través de normas técnicas). La Corte asumió que las agencias tenían más información y un mejor entendimiento de sus respectivas materias y, por lo tanto, podrían determinar con mayor eficacia cuál decisión era la mejor para la población.
En resumen, cuando se trataba del ejercicio de facultades de las agencias éstas, y no los jueces, llevaban mano para interpretar qué estaba dentro de su esfera competencial.
¿Por qué era importante Chevron?
Chevron estaba construido sobre la presunción de que en las agencias no había políticos sino científicos y técnicos, los cuales tomarían la mejor decisión posible dentro de la ciencia o la técnica aplicables. Y esto hacia sentido porque los jueces eran abogados no doctores en ciencia, ¿cómo iban a saber más que las agencias? ¿Cómo los jueces iban a tomar mejores decisiones técnicas, si no eran expertos en la materia
x o y? Ante este planteamiento, lo lógico fue que, ante la duda, decidieran los que saben.
Esto llevó a una serie de decisiones de gran impacto en distintas materias: finanzas, vacunación, impuestos, control del tabaco, telecomunicaciones, transportación, navegación, bebidas, alimentos, medicinas, cuidado infantil, telefonía, calidad del agua y niveles de contaminación en el aire. Aquí un pequeño vistazo al tamaño de las agencias y su influencia en la vida diaria de EUA, y el resto del mundo.
• La Agencia de Protección Ambiental (EPA por sus siglas en inglés) logró, en 2023, que los infractores pagaran más de $708 millones de dólares en sanciones2.
• La Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA por sus siglas en inglés) es responsable de proteger la salud pública asegurando la seguridad, eficacia y protección de los medicamentos, los productos biológicos y los dispositivos médicos humanos y veterinarios; así como asegurar el suministro de alimentos, cosméticos y productos que emiten radiación. Los productos regulados por la FDA representan 20 centavos de cada dólar gastado por los consumidores estadounidenses3.
• La Comisión de Bolsa y Valores (SEC por sus siglas en inglés) regula los mercados de valores de EUA. Tiene amplia autoridad sobre todos los aspectos de la industria de valores. La misión de la SEC es proteger a los inversores al mantener mercados justos, ordenados y eficientes, así como facilitar la formación de capital4.
Como dije, este es solo un pequeño vistazo a un puñado de agencias, pero es oportuno mencionar otras, también relevantes, como ACF (niños y familia), CDC (control y prevención de enfermedades), ACL (adultos mayores y personas con discapacidad), ANA (nativos americanos), AHRQ (investigación y la calidad de la atención médica), USAID (desarrollo internacional), ATSDR (registro de sustancias tóxicas y enfermedades), AMS (comercialización agrícola), ARS (investigación agrícola), VA (veteranos), FAA (aviación) y NOAA (océanos y atmósfera). Todas dotadas de presupuesto, la capacidad de darse su propia normatividad, imponer actos de autoridad y diseñar políticas públicas.
En la vida diaria de millones de norteamericanos, Chevron deference significó nuevas reglas y límites para los empresarios que querían comercializar sus productos o servicios. Esto fue generando poco a poco mucho poder para las agencias y su capacidad para regular el comportamiento de los actores relevantes en la industria y el comercio. A algunos les gustó, a otros no.
¿Por qué murió Chevron?
Chevron no murió, lo mataron. En una decisión de 6 votos contra 3 (la misma cantidad de votos que anularon Roe vs. Wade) los ministros Roberts (el presidente de la Corte), Alito, Kavanaugh, Gorsuch, Thomas y la ministra Barrett decidieron que era suficiente de empoderar a las agencias a través de la deferencia56.
Si una norma emitida por el Congreso es ambigua, le toca a los jueces, no a las agencias, decidir la interpretación adecuada. La Corte, 40 años después, cambió de opinión y decidió que realizar una interpretación normativa para superar la ambigüedad de una norma es trabajo de los jueces, no de los científicos o técnicos (aunque sepan más).
Uno de los problemas que se generaron por la Chevron deference fue que algunas agencias (organismos reguladores, diríamos en México) terminaron por ser tomadas por los propios intereses a los que supuestamente mantenían a raya. Es decir, la idea prevaleciente en 1984 de que las agencias estarían indefinidamente encabezadas por expertos en su campo, no por políticos de elección popular sujetos a las tentaciones del financiamiento de campañas electorales, y que estos siempre tomarían la decisión técnica que beneficiara a las personas, no siempre se cumplió.
En la vida real algunas agencias terminaron siendo comandadas por científicos, pero otras por burócratas afiliados a un partido político, aunque en la mayoría de los casos auxiliados por un cuerpo de servidores públicos de carrera, experimentado y bien asesorado.
¿Quién gana y quién pierde con la muerte de Chevron?
Ahora hay un mundo nuevo por descubrir, y una nueva puerta de entrada para el activismo judicial. Aunque el abandono del criterio conocido como Chevron deference no revierte las decisiones judiciales de los últimos 40 años, sí deja la hoja en blanco para que en los nuevos juicios los jueces decidan lo que consideren pertinente en cada caso en particular, ya sea que implique revertir o confirmar la decisión que la agencia haya tomado. Y con ello, quizá, convertirse en hacedores de políticas públicas o, como dicen algunos, dedicarse al activismo judicial.
Además, los tiempos importan. La muerte de Chevron se da en un marco de acusaciones de corrupción en contra de los ministros Roberts y Thomas por, presuntamente, haber recibido directamente o a través de sus esposas beneficios económicos de las grandes empresas; esas cuyo desmedido apetito por ganancias, al costo que fuese, supuestamente era limitado por criterios técnicos y científicos emitidos por las agencias, y no por los jueces.
Sin duda hay corrupción en las agencias, pero también es verdad que, a diferencia de los jueces, éstas están vigiladas por varios ojos (organizaciones no gubernamentales, sociedad civil organizada, organismos internacionales, fiscales, policías, medios de comunicación, etc.); lo cual lleva a preguntarse, ¿ahora será más fácil para las empresas hacerse de decisiones favorables a sus intereses a partir de controlar al poder judicial, en lugar de al poder ejecutivo?
Imagino que un incentivo para buscar decisiones favorables vía la judicatura es que los servidores públicos de la rama administrativa pueden ser nombrados y removidos libremente por el presidente, lo que lleva a que en cada elección esté en riesgo su permanencia en el cargo; mientas que los ministros son designados de por vida, por lo que un control sobre ellos sería una inversión que rendiría fruto durante un muy largo plazo. Recuérdese que en EUA los ministros son nombrados de por vida o hasta que ellos deciden retirarse, lo que da como resultado algo así como 20 o 30 años con la misma Corte.
Con la muerte de Chevron los organismos reguladores (las agencias) fueron debilitados, ya que es esperable que las empresas se sientan liberadas y litiguen cada una de las decisiones administrativas que no les gusten, lo cual disparará un mosaico de criterios judiciales, dependiendo del circuito y del juez, con consecuencias aún indefinidas para el consumidor final.
Las consecuencias de la muerte de Chevron están por verse, pero se puede anticipar al menos lo siguiente: 1. La Ley de Procedimiento Administrativo (APA por sus siglas en inglés) cobrará mayor importancia, ya que es ahí donde se establecen las bases para que las agencias emitan normatividad y sustancien procedimientos administrativos.
2. Los juicios de las empresas en contra del gobierno se incrementarán, en la búsqueda de ampliar los límites de lo que está permitido para los agentes relevantes en cada mercado. 3. La onda expansiva de cambios en la regulación de las agencias también llegará hasta los intereses de empresas mexicanas que comercializan sus productos desde o hacia los EUA, así como a los usuarios mexicanos de servicios proporcionados por empresas asentadas en EUA.
Finalmente, la reflexión que formuló la Ministra Kagan en su opinión disidente (página 32) es una bandera roja: “¿Cómo será el sistema de salud del país en las próximas décadas? ¿O los sistemas financieros o de transporte? ¿Qué reglas van a limitar el desarrollo de la inteligencia artificial? En todos los ámbitos de la regulación federal actual o futura, cabe esperar que de ahora en adelante los tribunales desempeñen un papel dominante. No es un papel que les haya asignado el Congreso, ni en la APA ni en ningún otro ordenamiento. Es un papel que esta Corte ha reclamado para sí misma, así como para otros jueces”.
Notas:- Disponible en https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/467/837[↩]
- Enforcement and Compliance Annual Results for Fiscal Year 2023 | US EPA[↩]
- What We Do | FDA[↩]
- SEC.gov | About[↩]
- La Ley de Procedimiento Administrativo exige que los tribunales ejerzan su criterio independiente para decidir si una agencia ha actuado dentro de su facultad, y los tribunales no pueden ceder a la interpretación de la ley por parte de una agencia simplemente porque una ley es ambigua. Se anula Chevron”.[↩]
- Aquí la versión pública de la sentencia 22-451 Loper Bright Enterprises v. Raimondo (06/28/2024) (supremecourt.gov[↩]