Platicamos con Pascual Orozco Garibay sobre los distintos tipos de propiedades que existen en México, sobre el fundamento histórico y legal de su regulación, así como de los pros y contras de algunos de esos tipos de propiedad, a la luz de los estudios realizados por el notario.
La primera cuestión relevante para introducir al lector en el tema de su libro es la siguiente: ¿qué es la propiedad y cuál es su naturaleza?
Pascual A. Orozco – La propiedad es un derecho real que permite a una persona usar, gozar y disfrutar un bien, y que obliga a todas las demás personas a respetar ese derecho. Hoy, además, tenemos que añadir que es un derecho humano. De 1917 a la fecha, tenemos tres tipos de propiedad: la pública, la privada y la social; cada una con sus particularidades participa de este género común.
Al principio, no todos estaban de acuerdo con la propiedad pública; entre ellos, por ejemplo, Ignacio Burgoa y Tena Ramírez, quienes argumentaban que el Estado no era propietario, sino que únicamente tenía el imperio, es decir, la facultad de regular y limitar el derecho de propiedad.
La mayoría de los constitucionalistas tenemos claro que el Estado tiene un doble derecho: el de dominio y el de imperio. Si es propietario, de alguna manera tenemos una propiedad pública que es del Estado. Histórica y constitucionalmente, desde la Constitución de Apatzingán hasta la Constitución de 1917, sólo había una propiedad, la privada, y era absoluta, ilimitada. En 1856, con la Ley Lerdo, la ley de desamortización de bienes eclesiásticos y de sociedades, hubo un parteaguas. A partir de ese momento todas las iglesias y las corporaciones civiles —comunidades agrarias, de rancherías, de campesinos— dejaron de tener personalidad jurídica para adquirir propiedades. Y, aún más, las corporaciones no necesitaban un documento para acreditar esas propiedades. Para las comunidades indígenas eso era normal; desde las reales mercedes, éstas tenían el derecho de usar y disfrutar las tierras sin acreditar su propiedad.
A partir de la Ley Lerdo, quien no tenía un título de propiedad no era dueño. Eso le permitió al Estado, con las famosas leyes de terrenos baldíos, desde Benito Juárez hasta Porfirio Díaz, hacerse de la tierra. Lo paradójico del caso es que el liberalismo del siglo XIX destruyó la propiedad social, la propiedad de las comunidades, porque ninguna comunidad ni ningún campesino tenían títulos de propiedad, así que no podían acreditarla. Desde entonces hasta la fecha, los terrenos que no tenían título de propiedad se volvieron del Estado.
Hecho esto, el Estado empezó a vender tierras, lo que permitió, paradójicamente, una nueva concentración de tierras y el surgimiento de las grandes haciendas y de los grandes terratenientes.
Hay tres grandes momentos en el tema de la propiedad en México. Primero, desde el México independiente hasta 1856, cuando la Iglesia acaparó una gran cantidad de tierras. Segundo, de 1856 hasta 1917, con la consolidación de los terratenientes y de las grandes haciendas. Tercero, de 1917 hasta nuestros días, con una gran concentración de la propiedad social. El liberalismo generó una gran concentración de tierras, lo cual derivó en la Revolución mexicana. El grave problema, desde el punto de vista humano, fue que todos los campesinos, todos los indígenas que tenían su parcelita para autoconsumo, fueron engañados y vendieron sus derechos, o se los quitaron porque no tenían forma de acreditar que eran los dueños, y tuvieron que ser empleados como peones en las grandes haciendas y sujetos a los abusos de las tiendas de raya.
¿Cuál es la distinción entre la propiedad social y la propiedad pública?
Pascual A. Orozco – La propiedad social es un tipo de propiedad regulada por la Ley Agraria, a la que únicamente las personas físicas mexicanas tienen acceso; es una propiedad de la que tan sólo ejidatarios, comuneros y comunidades pueden ser dueños; es un tipo de propiedad con una serie de restricciones y limitaciones. Los ejidatarios sólo tenían el derecho de usufructo entre 1917 hasta 1992 y no podían enajenar ni gravar; desde 1992 hasta la fecha existe la posibilidad de que puedan ser dueños, aunque la realidad es que 32 millones de hectáreas siguen siendo usufructuadas. En este sentido, la propiedad social es una propiedad inmovilizada porque no hay libre circulación de bienes.
Yo digo que se trata de una tercera gran concentración de tierras y, en el caso de ejidos y comunidades, los comuneros nunca son dueños de sus tierras, por lo que el sueño de Emiliano Zapata, de que “la tierra es de quien la trabaja”, terminó siendo una quimera: el comunero nunca es dueño de su parcela, y el ejidatario, a pesar de que tiene la posibilidad de serlo, no lo es. Es impresionante que desde 1992, cuando surgió la posibilidad de ser dueño, a la fecha, todavía queden 32 millones de hectáreas en manos de menos de 30,000 ejidatarios. Esa propiedad está inmovilizada; sólo se pueden ceder ciertos derechos, pero no la propiedad. Esto genera un segundo problema, también muy agudo: el ejidatario, al no ser dueño, no puede enajenar, no puede solicitar un crédito, está sujeto a una serie de restricciones, y si quiere ceder sus derechos, sólo puede hacerlo en la figura de algún familiar o de alguien del propio ejido.
En mi estudio planteo la curiosa premisa de que a mayor propiedad social hay mayor pobreza. En los estados donde hay más ejidos y más comunidades, como Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Estado de México y Veracruz, hay más pobreza. En esas entidades federativas la mitad de la población vive en pobreza; de los 50 millones de pobres que existen en México, en esos estados por lo menos hay 23 millones, además de otros millones en pobreza extrema. La forma en que está regulada la propiedad social la convierte en una fuente de pobreza. Donde hay menos estados sujetos a la propiedad social hay menos pobreza, como en Nuevo León, Sonora y Chihuahua.
Habrá gente que diga que hay que respetar los anhelos de la Revolución, pero los anhelos de la Revolución consistían en restituir y dotar tierras y en que el ejidatario y el comunero fueran dueños, no usufructuarios. Si no son dueños, surge otro problema: no pueden transmitir el derecho de propiedad a diferentes personas, porque la Ley Agraria sólo permite que el ejidatario designe a una persona como beneficiario. Bastaría reformar los artículos 17 y 18 de la Ley Agraria para resolver una gran cantidad de problemas del campo. Muchas veces, el derecho es una forma de evitar el crecimiento social, no obstante que es tan sencillo ajustar ciertas normas jurídicas que ocasionan muchos problemas. En mi libro he sugerido que en lo relativo a la propiedad social, dejemos la libertad a cada ejidatario para que decida por sí, pues el grave problema es que tiene que hacerlo a través de una asamblea, lo cual conlleva ciertas dificultades, porque para que se haga la convocatoria para esa asamblea se tienen que poner de acuerdo los ejidatarios con el comisariado ejidal para que éste convoque, y para convencerlos de que lo haga, se le tiene que dar dinero. Además debe haber un quórum extraordinario, por lo cual se tiene que convencer a cada ejidatario para que vaya a esa asamblea. Y obviamente, para conseguir que vaya, se le tiene que dar dinero.
Yo planteo el problema y le doy la solución. Es muy fácil. Por el simple hecho de ser titular de una parcela, se reforma la Constitución y el titular de la parcela se convierte en dueño, se inscribe en el Registro Público de la Propiedad, como lo que pasa con los solares urbanos, y por ser dueño puede disponer y subdividir la tierra para que haya libre circulación de bienes. ¿Por qué insisto tanto en la libre circulación de bienes? Porque al final de cuentas, el hecho de que haya esas compraventas, adjudicaciones, transmisiones de propiedad, genera impuestos a favor del fisco federal, local y municipal. La segunda fuente de ingresos de los municipios son los impuestos inmobiliarios (predial y traslado de dominio). Si no hay ventas, no hay trasladado de dominio; si no hay trasladado a dominio, no hay ingresos.
Los municipios más pobres son aquellos en los que hay propiedad social, porque, entre otras cuestiones, los inmuebles sujetos a la propiedad social no se pueden embargar; por ende, el ayuntamiento no embarga bienes. Se hace un círculo vicioso: el ejidatario es pobre, el municipio donde vive el ejidatario es pobre, no se genera riqueza. Y no se trata de que lleguen los grandes terratenientes. Sobre éstos se decía que abusarían de los pobres indígenas, de los pobres campesinos. Señores, ya no son tan ingenuos, ya no son los campesinos originarios, ya están los hijos o los nietos de esos ejidatarios. Muchos de ellos ya se fueron de braceros, ya se fueron a Estados Unidos.
¿Por qué se produjo ese fenómeno migratorio en las décadas de 1950 y 1960? Porque hubo un pacto con Estados Unidos para que los mexicanos fueran a ese país, pero cuando terminó ese trato migratorio, los mexicanos empezaron a irse a Estados Unidos porque no tenían recursos, no tenían propiedad, no podían pedir créditos.
Éramos exportadores de granos. Actualmente, este año, vamos a importar 22,700 toneladas de maíz. Porque estamos abandonando el campo por este tipo de medidas jurídicas. Por eso es importante analizar la propiedad no sólo con base en el derecho, sino como un fenómeno económico y social y como un valor. Al final de cuentas, la propiedad es un derecho humano que genera libertad, crecimiento y seguridad jurídica.
¿Qué intereses han hecho que la propiedad se regule en esos tres sentidos? ¿Por qué seguir regulando la propiedad social?
Pascual A. Orozco – El constituyente de 1917 planteó una revolución copernicana. Constitucionalmente estaba contemplada tan sólo la propiedad privada; la propiedad pública ya estaba contenida en leyes secundarias, como la Ley de Minería, la Ley de Petróleo, la Ley de Aguas, pero no en la Constitución, por lo que el Estado no era propietario. A partir de 1917 el Estado se volvió el dueño de todo y como tal pudo crear la propiedad privada. Antes, la propiedad era un derecho natural anterior al Estado; a partir del constituyente de 1917, la propiedad la otorgó el Estado propietario que distribuía y también restituía las tierras para la propiedad social.
Era necesaria esa revolución desde el punto de vista constitucional para que pudieran surgir estos tres tipos de propiedades. ¿Cómo se le iban a restituir las tierras a todos los ejidatarios, comuneros, comunidades indígenas, si el Estado no era dueño? Éste fue, pues, el primer momento: el reconocimiento del Estado como propietario de todo para poder distribuirlo.
De 1917 a 1992 era una forma de control social. El partido hegemónico, el Partido Revolucionario Institucional, podía controlar a la Confederación Nacional Campesina, por lo que a quienes lo apoyaban empezó a repartirles tierras hasta tener control sobre todos los campesinos. Posteriormente tuvo que haber un cambio porque había una inseguridad brutal en el campo y la mitad del territorio nacional no estaba produciendo. Cuando tomó posesión de la presidencia de la República Carlos Salinas de Gortari, no había seguridad jurídica en la tenencia de la tierra y se hacía un serie de sesiones de derechos ocultas. Nadie sabía quién era el dueño; se tenía que replantear todo y hacer un nuevo censo para determinar quiénes eran los propietarios. Se tenía que modernizar el campo, porque las políticas públicas lo habían mantenido en la prehistoria.
Para afrontar los retos que se asoman, particularmente en el tema de la regulación de la propiedad y de sus potenciales abordajes ideológicos, ¿qué se tiene que hacer?
Pascual A. Orozco – Primero, tenemos que empezar a cambiar la mentalidad en las universidades sobre cómo enseñar el derecho; el día de mañana los estudiantes serán legisladores, jueces o presidentes de la República; hay que moldear una nueva mentalidad. Segundo, desde la sociedad civil tenemos que empezar a evidenciar las ventajas o las desventajas de la regulación de una manera o de otra. Tercero, la voluntad política de parte del Estado. Yo hago una serie de análisis, tanto normativos como económicos y axiológicos, que nos permiten situarnos en nuestra realidad para empezar a cambiarla. La tercera parte de mi libro es una serie de propuestas mediante las cuales planteo qué es lo que hay que hacer.
Por ejemplo, en el tema tan debatido de la zona restringida que abarca 48 por ciento del territorio nacional, afirmo que es absurdo y que tenemos que reducirla; históricamente, en el siglo XIX, había una justificación para evitar la pérdida del territorio. Hoy no se justifica más; ya no sirve ese concepto. Tenemos que reducir la zona restringida para que haya mayor inversión extranjera. Las maquiladoras y los desarrollos turísticos en las costas generan dinamismo e ingresos. Hay situaciones que son anacrónicas y la gente sólo las da por hecho antes que pensar en reformarlas; si así ha sido siempre, así seguiremos. No, señores, esa actitud conformista, mediocre, hay que cambiarla.
Hay otro ejemplo que me parece sumamente injusto y es inconstitucional. Todos los mexicanos que residen en el extranjero, por ese simple hecho, si tienen una propiedad en el territorio nacional que quieran vender —aunque haya sido producto de una herencia—, tienen que pagar 25 por ciento de impuesto sobre la renta. ¿Por qué castigamos a nuestros migrantes? Un extranjero o un nacional residentes aquí no pagan nada. Ese trato es discriminatorio. Reformar un solo artículo, el 160 de la Ley de Impuesto sobre la Renta, apoyaría a nuestros migrantes. No los golpeemos, ellos nos mandan remesas; realmente para el Bajío las remesas son una de las principales fuentes de ingreso; hay muchos pueblos que viven de esas remesas.
En el caso de la apropiación, sostengo que todos los ejidatarios, por ser ejidatarios y comuneros, son propietarios. Es increíble que un comunero nunca pueda ser propietario: se le está negando el derecho a la propiedad; un ejidatario sí puede ser propietario, un comunero no, aunque trabaje toda la vida la parcela. Qué cosa tan injusta, tan nefasta, tan arbitraria.
Mi propuesta es que cambiemos eso, pues hay cerca de 50 millones de hectáreas que son de uso común de los ejidos y de las comunidades. Hay que permitir que cada ejido determine si esas tierras las enajenan o si las afectan en fideicomiso para efecto de crear algún desarrollo de cualquier naturaleza; en fin, para que decidan libremente qué hacer con esas tierras de uso común. Hay algunas de estas tierras que no producen lo suficiente o que no dejan ingresos, y otras que generan pérdidas. Así, ¡cómo queremos erradicar la pobreza!
En el fondo se trata de vivir mejor, es parte de la dignidad humana.
Pascual A. Orozco – ¿Qué calidad de vida puede tener una persona que apenas tiene para comer? Además, los índices que tiene el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social son impresionantes: millones de mexicanos no tienen acceso a la alimentación, a una vivienda digna, a la seguridad social, a un ingreso que les permita comprar la canasta básica. Hay datos que indican que México no está evolucionando de manera positiva, porque, paradójicamente, tenemos cuatro o cinco multimillonarios; algo está fallando. Obviamente, no se trata de quitarles a unos, sino de permitir que haya libre competencia. El 50 por ciento de la propiedad es social, el 37 por ciento es privada y aproximadamente el 8 por ciento es pública. ¿Qué pasa con los inmuebles que están sujetos a la propiedad pública? Tenemos que hacerlos eficientes. Aunque estamos hablando del terreno, hay que recordar que la propiedad del Estado es tridimensional: abarca la superficie del terreno, el subsuelo, el espacio aéreo y el mar territorial. Si el Estado no tiene los medios para explotar todos los recursos naturales, existe un sector privado que sí puede hacerlo. ¿De qué nos sirve ser dueños de un terreno que no produce? Mejor hagamos que los diferentes sectores sean partícipes para que más gente tenga ingresos. No se trata de quitar ni de regalar, sino de ser productivos. El Estado no tiene por qué no ser productivo.
