La creación de tribunales especializados para determinados sectores estratégicos en el país sería, sin duda alguna, una excelente inversión, pues con su creación se generaría confianza y certidumbre en el público inversionista y, de esta manera, se promovería el desarrollo nacional.
El 10 de junio del año pasado se dio a conocer una iniciativa mediante la cual se buscaría que algunos órganos reguladores del Estado mexicano “que comparten ciertas características en cuanto a la naturaleza de sus facultades y competencias puedan integrarse en uno solo”. Con la reforma a los artículos 27 y 28 de la Constitución se eliminarían entes especializados como el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE); lo anterior para dar paso a la creación del Instituto Nacional de Mercados y Competencia para el Bienestar (Inmecob).
Entre otras cosas, la idea generó críticas negativas por el hecho de que supone que una única instancia pudiera resolver controversias de sectores de la economía tan importantes y diferentes entre sí como pueden ser el energético o el de las telecomunicaciones, por ejemplo, que requieren, para participar en ellos, un importante grado de especialización. 1
Por lo tanto, sustantivamente estas autoridades de competencia desempeñan lo que podemos denominar “funciones regulatorias” que, de acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), no son otra cosa que funciones “cuasi legislativas, cuasi jurisdiccionales y cuasi ejecutivas”. 2 Indudablemente, al tomar decisiones de ese calado, estos entes públicos pueden generar efectos que los entes a los que regulan consideren lesivos.
Derivado de lo anterior y dado el interés que despertó la propuesta de concentrar en un solo macroorganismo a importantes sectores de la economía, surge la oportunidad para visualizar la necesidad de contar con tribunales especializados en cada uno de ellos, como existe hoy en día en las materias de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones. Lo anterior parte de la idea consistente de que el mismo grado de especialización requerido para regular es aquel con el que deben contar los tribunales que resuelvan las controversias surgidas en ese ejercicio entre reguladores y regulados. El Poder Judicial debe hablar el mismo lenguaje que el regulador con comparable nivel de dominio; el hecho de que las decisiones del primero estén sujetas a control jurisdiccional abona a la seguridad jurídica, siendo lo ideal que ese control cuente con las características para hacerlo de manera correcta. Esto resulta de notoria importancia a efecto de evitar que los primeros cometan excesos, brindar seguridad jurídica y, por lo tanto, predictibilidad a los segundos, y generar efectividad a la política pública del Estado que se materializa a través del ejercicio regulatorio. Todo lo anterior añade características a México como un país regido por un Estado de derecho.
Respecto de la especialización, Stephen Breyer señala que la Corte Suprema de Estados Unidos “no revisa decisiones fácticas alcanzadas por agencias administrativas, pues reconoce que los tribunales de apelación (que revisan la mayoría de las decisiones emitidas por esas agencias) están mejor capacitados para desempeñar esta tarea”. 3 Con lo anterior se empieza por confirmar el respeto que el máximo tribunal estadounidense tiene por las agencias administrativas (cuyo símil en México pueden ser el IFT, la Cofece y la CRE) y por los tribunales que resuelven las controversias que se suscitan en razón del desempeño de sus funciones, al considerarlos mejor capacitados debido a su mayor grado de especialización.
Los tribunales especializados
En nuestro país, la posibilidad de especialización de los tribunales (de amparo y de legalidad) encuentra su fundamento constitucional en una interpretación sistemática a los artículos 17 y 94, párrafo sexto. El primero establece que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y los términos que fijen las leyes. El segundo expresamente posibilita de manera enunciativa su creación (hoy en día allí encuentran su sustento directo los tribunales con especialización en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones). Asimismo, con la reforma al artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1994 4 se creó el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) como un órgano de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, facultado, entre otras cosas, para determinar la especialización por materias de los tribunales colegiados y unitarios de circuito y de los juzgados de distrito.
Si bien hoy desde el poder público se han tomado diversas medidas con la intención de reducir el gasto público, comenzando por normalizar la concentración de facultades a través de la desaparición o el debilitamiento de órganos técnicos especializados en diversas áreas, se debe propugnar por un replanteamiento de esa política, en vista de que con esta concepción se puede incrementar el riesgo de dificultar el correcto ejercicio de los derechos humanos como resultado del debilitamiento de la estructura institucional que contribuye a garantizarlos, tanto en el ámbito regulatorio como en el de la impartición de justicia.
Como respuesta a lo anterior, se ha buscado demostrar que la creación de órganos y tribunales especializados contribuye de manera contundente al desempeño de tareas fundamentales del Estado y redunda en el bien común de la sociedad. Mientras más jugadores haya en un mercado y más se nivele el campo de juego, mayor será la competencia, incrementándose así la posibilidad de que haya mejores precios para los consumidores y aumente la calidad de los bienes y servicios. Sin duda, esto mejora las condiciones de equidad que ayudan a promover un desarrollo incluyente de toda la sociedad.
En este orden de ideas, en principio se debe dejar claro que la especialización de los sectores de la economía nacional es progresiva y natural, pues se trata de una sociedad de consumo en una creciente integración con otras. Paralelamente, deben existir instituciones públicas que contribuyan a la eficacia y a la eficiencia de los mercados.
El Estado requiere instituciones lo suficientemente fuertes para regular a agentes con proclividad a la concentración, siempre contando estos últimos con medios de defensa adecuados cuando consideren que en el desempeño de esa tarea el Estado les causó perjuicios. Además de lo anterior, se debe contar con juzgadoras y juzgadores, así como con el personal de apoyo que posea la solvencia técnica para garantizar la correcta aplicación de las reglas particulares que rigen estas relaciones. Sin personal judicial especializado en materias que requieren altos conocimientos técnicos se pone en riesgo el fin plasmado en el artículo 17 constitucional ya referido.
Sobre este tema, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señala en el documento La resolución de asuntos de competencia por órganos de jurisdicción especializada y general. Balance de experiencias internacionales que “la legislación de competencia otorga a las autoridades de competencia facultades directas para implementar esta legislación. Sin embargo, los órganos jurisdiccionales también desempeñan un rol central al asegurar el debido proceso y al aplicar principios sustantivos y económicos en la revisión de las decisiones de las autoridades; inclusive, estos órganos pueden aportar un cierto grado de flexibilidad en la implementación de la legislación al establecer precedentes judiciales. El correcto funcionamiento de estos órganos resulta crucial para asegurar la debida actuación de las autoridades [regulatorias y] de competencia y para crear un ambiente de certidumbre y predictibilidad en las economías de mercado”. 5
Los primeros tribunales especializados creados para los sectores estratégicos de la economía fueron para las materias de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, mismos que datan de 2013 como consecuencia de las reformas constitucionales a los artículos 27, 28 y 94, entre otros, al crearse por mandato constitucional el IFT y la Cofece. 6
De ese modo, en septiembre de 2013 el CJF creó dos juzgados de distrito especializados (el primero y el segundo) y dos tribunales colegiados de circuito especializados (el primero y el segundo). 7
Su nacimiento pretendía, como lo explica la exposición de motivos, dar “mayor certeza a los agentes económicos al aplicar de manera más eficaz y técnicamente informada los complejos marcos normativos que regulan las actividades de telecomunicaciones (radiodifusión) y competencia económica, con el objeto además de evitar criterios contradictorios que complican la aplicación de la ley y generan incertidumbre jurídica”; 8 además, permitiría a los juzgadores especializarse mediante el constante conocimiento de impugnaciones por los aspectos técnicos que de suyo presentan.
Cabe aclarar que la creación de aquellos órganos jurisdiccionales especializados no generó una inversión adicional del Estado, sino que, a partir de un análisis estadístico previo basado en criterios de oportunidad, inmediatez, versatilidad y además del aprovechamiento del personal tanto de tribunales colegiados de circuito como de juzgados de distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región, se consideró la extinción de los juzgados cuarto y quinto de distrito y de los tribunales colegiados segundo y tercero, todos del Centro Auxiliar de la Primera Región, para transformarse, los primeros, en juzgados primero y segundo de distrito, y los segundos, en primer y segundo tribunal colegiado de circuito, todos bajo la denominación “En materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones”, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República.
Desde su creación, el objetivo de estos órganos jurisdiccionales fue reducir los largos procedimientos de revisión e incrementar la calidad de las decisiones de los órganos que generen certidumbre en los mercados con el fin de crear un clima de confianza que aliente a las empresas a invertir, innovar, competir y ofrecer más opciones a los consumidores de productos y servicios con mejores precios y calidad. 9
Cabe mencionar que los tribunales unitarios (antes denominados “En materia civil y administrativa” y hoy tribunales unitarios “En materias civil, administrativa y especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones”) 10 del primer circuito también conocen de los medios de impugnación en atención a las acciones presentadas por aquellas personas que hayan sufrido daños o perjuicios a causa de una práctica monopólica o una concentración ilícita. Lo anterior, con base en el artículo 134 de la Ley Federal de Competencia Económica. Es decir, si bien la creación de tribunales especializados fue concebida únicamente para conocer de los juicios de amparo que se presenten contra normas generales, actos u omisiones del IFT y de la Cofece, lo cierto es que, tratándose de acciones relacionadas con aquel precepto legal, los que conocen son tribunales de tipo general y no de naturaleza especial, como se pretendió con las reformas constitucionales comentadas.
Existen factores críticos que inciden en que la función judicial sea general o especializada, como es el caso de la independencia, la objetividad y el profesionalismo, relacionados con la implementación de la política y la legislación no solamente en temas de telecomunicaciones y radiodifusión, sino en todos los sectores estratégicos de la economía.
Independencia judicial
La independencia es un principio básico del Poder Judicial, que deberá salvaguardarse independientemente del método que se emplee para la selección de los juzgadores y, a su vez, permite guardar, con los poderes del Estado, imparcialidad y coherencia en la interpretación de la legislación aplicable.
Respecto de la independencia, tanto el método de selección como la temporalidad son factores que hay que tomar en cuenta, pues, en relación con el primero, no existe evidencia de que ésta se haya dado como resultado de un concurso abierto o interno, como lo establece la legislación de la materia. En lo concerniente a la temporalidad, se puede decir que en la adscripción, si bien se atendió a voluntad del legislador, no se cuidó el hecho de privilegiar la especialización que sin duda implica un desarrollo gradual de los conocimientos técnicos en un tiempo mayor al establecido para rotar a los juzgadores. 11
Factores como el aumento de ordenamientos jurídicos de naturaleza administrativa y su propia complejidad requieren ser interpretados y aplicados con una mayor eficiencia procesal por juzgadores especializados para obtener mayor uniformidad, previsibilidad, calidad en las decisiones y, sobre todo, confianza en los órganos jurisdiccionales.
En relación con el sector energético, los conflictos generados son ventilados mayormente ante los tribunales colegiados de circuito y los juzgados de distrito en materia administrativa, dada la naturaleza del acto reclamado; sin embargo, la competencia para conocer controversias de este sector pueden ser del conocimiento de los tribunales especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones cuando el acto u omisión esté vinculado directa o indirectamente a aquellas subespecializaciones, e incluso cuando comprendan tópicos afines a la rectoría económica y de regulación, pues se trata de sectores con particularidades que los diferencian de manera profunda.
De ahí que se pueda sostener que los conflictos del sector energético no son sometidos a tribunales especializados, porque no existen, privando a los justiciables de los beneficios que éstos pueden ofrecer (eficiencia, uniformidad, previsibilidad, calidad en la decisiones y confianza).
Notas:- De acuerdo con la Real Academia Española el vocablo “especializar” cuenta con dos acepciones: 1) limitar algo a uso o fin determinado y 2) cultivar con especialidad una rama determinada de una ciencia o de un arte. Consultado el 14 de junio de 2020 en https://dle.rae.es/especializar.[↩]
- Jurisprudencia: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo I, décima época, enero de 2016, p. 339 [P./J. 46/2015 (10a.)].[↩]
- Cf. Stephen Breyer, Cómo hacer funcionar nuestra democracia. El punto de vista de un juez, Fondo de Cultura Económica, México, 2017, p. 215.[↩]
- Decreto mediante el cual se declaran reformados los artículos 21, 55, 73, 76, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en https://www.dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?cod_diario=205917&pagina=3&seccion=1. Consultado el 15 de junio de 2020.[↩]
- http://www.oecd.org/daf/competition/Resolucion-competencia-organos-de-jurisdiccion-especializada-y-general-2016.pdf. Consultado el 14 de junio de 2020.[↩]
- https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013. Consultado el 13 de junio de 2020.[↩]
- Acuerdo general 22/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2013, en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5309912&fecha=09/08/2013. Consultado el 13 de junio de 2020.[↩]
- http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/076_DOF_11jun13.pdf. Consultado el 13 de junio de 2020.[↩]
- Op. cit., nota 6.[↩]
- Acuerdo general 57/2018 del pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo al cambio de denominación de los tribunales unitarios en materias civil y administrativa del primer circuito. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de diciembre de 2018, en https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5546583&fecha=14/12/2018. Consultado el 14 de junio de 2020.[↩]
- Al disponer que existiera rotación entre los jueces de distrito y los magistrados de circuito especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, y que el CJF determinaría la forma en que debía llevarse a cabo, esto puede conllevar una contradicción con el propio principio de especialización, pues establecer temporalidades tan limitadas genera que lo aprendido sea desechado y venga alguien más a iniciar con la curva de aprendizaje, y que además no exista una continuidad en la uniformidad de las resoluciones que sin duda inciden en la certidumbre y la previsibilidad para reguladores y regulados.[↩]
